De la Commune et des biens communaux en France

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Jules Le Berquier
De la Commune et des Biens Communaux en France
Revue des Deux Mondes, 2e période, tome 19, 1859 (pp. 373-411).


I. Histoire des Biens communaux en France depuis leur origine jusqu’à la fin du treizième siècle, par M. Armand Rivière ; Paris 1856. — II. Correspondance administrative sous le règne de Louis XIV (affaires municipales et communales), par M. Depping ; Paris 1851. — III. Histoire des Classes agricoles en France, par M. Dareste de La Chavanne ; Paris 1856. — IV. De la Propriété communale et de la mise en culture des communaux, par M. Eugène Cauchy ; Paris 1848. — V. Rapport à l’assemblée nationale sur la mise en culture des biens communaux, fait par M. Tendret dans la séance du 28 août 1848.

Les institutions municipales devront beaucoup à la science moderne. Jusqu’au milieu du XVIIIe siècle, ces institutions avaient été fort peu étudiées et assez mal définies ; après avoir subi longtemps une douloureuse oppression, elles avaient fini par tomber dans un humiliant discrédit, et ne donnaient guère signe de vie. À peine cependant le mouvement d’idées qui précéda la révolution se déclarait-il dans la société française qu’elles devenaient l’un des thèmes préférés de la philosophie politique qui animait tous les écrits. À aucune époque, on ne s’était ainsi attaché aux sources naturelles des institutions ; aux droits des citoyens et à ceux de l’état. Le meilleur mode d’organisation politique et sociale, on l’a souvent remarqué, était discuté avec la même ardeur et le même oubli des, intérêts du moment par le tiers-état, le clergé et la noblesse. C’est par ces débats préliminaires qu’on était arrivé à formuler des résolutions si précises dans les cahiers. C’est dans ce courant d’études et d’idées qu’avaient vécu les hommes qui composèrent l’assemblée constituante. Les discussions qui s’élevèrent dans cette assemblée à l’occasion des municipalités, un peu confuses d’abord, ne tardèrent pas à s’éclairer. Sieyès et Thouret dissipèrent toutes les obscurités, et posèrent la constitution municipale ; ils en distinguèrent admirablement le caractère essentiel, l’élément primordial, et aujourd’hui encore, même après les révélations que l’infatigable curiosité des écrivains modernes a fait sortir de l’étude approfondie de l’histoire et de la poussière des archives, on admire la justesse de leur coup d’œil.

Tant que vécut l’œuvre de l’assemblée constituante, tant que l’on vit fonctionner le régime municipal inauguré ou reconstitué par elle, on s’inquiéta peu de le légitimer à l’aide des monumens de notre histoire politique ; mais dès qu’il fut anéanti de nouveau sous l’étreinte du pouvoir absolu, des esprits ardens entreprirent d’en explorer les sources les plus cachées, les plus lointaines, et de le remettre en honneur par le prestige même de son antiquité. Raynouard en releva patiemment les vestiges jusque sur la pierre tronquée des édifices. On lui doit la notion exacte de la municipalité romaine ou du municipe. L’impulsion était donnée ; d’autres travaux suivirent, qui rattachèrent le municipe romain à l’organisation municipale de 1789 par des liens visibles, bien qu’interrompus çà et là. Dans ses leçons d’histoire, M. Guizot avait mis en relief toutes les grandes lignes de ce vaste sujet. La pénétrante érudition de M. Augustin Thierry vint en illuminer une partie du plus brillant éclat. Avec lui, on put assister au grand débat des XIe et XIIe siècles, contempler les hardis coups de main, les sublimes audaces de nos pères contre la féodalité, et à ces récits pleins de charme et de vérité chacun se sentit ému presque autant que s’il se fût agi de ses propres droits et d’une lutte de nos jours. Ces études rétrospectives ne manquaient pas d’une certaine opportunité : depuis l’empire, le régime municipal avait cessé d’être dans nos institutions ; le pays l’avait réclamé, et la restauration était tombée avant de l’avoir rétabli. C’est sous l’influence de ces précieuses élaborations de l’histoire que le gouvernement de 1830 replaça les libertés municipales au nombre des institutions fondamentales du pays, et voulut les asseoir sur les larges bases qui leur avaient été données par l’assemblée constituante. Les communes trouvèrent dans les lois de 1831 et de 1837 comme un nouvel affranchissement ; elles purent choisir elles-mêmes leurs administrateurs, gérer leurs biens et régler leur police intérieure, comme elles l’avaient fait dès la plus haute antiquité, en vertu d’un droit qu’elles tenaient non d’une loi écrite, mais de leur constitution naturelle. Désormais ce droit était inscrit dans la loi municipale ; les communes l’ont conservé, non toutefois sans quelques altérations, en passant sous de nouveaux régimes politiques ; là est leur charte moderne.

M. Augustin Thierry avait eu, ne l’oublions pas, une grande part dans la tâche accomplie. Il avait agrandi, vulgarisé l’œuvre de ses devanciers, et ranimé en nous le souffle presque éteint des communiers du moyen âge. Il eut le grand bonheur d’assister à la nouvelle restauration des communes et d’entendre ceux-là mêmes qui la proclamaient lui décerner de la tribune les hommages qui revenaient au généreux concours de ses écrits, devenus populaires. Ainsi sont rentrées les communes dans leurs franchises traditionnelles ; elles jouissent aujourd’hui, dans une mesure qu’il n’est pas encore temps d’indiquer, du droit de régler elles-mêmes leurs propres affaires. Un tel résultat est grand sans doute, mais l’histoire n’a pas tout éclairci au même degré dans le passé de ces vieilles institutions. La commune gauloise est restée un sujet de profondes et persévérantes recherches. Nous ne connaissons que très imparfaite ment la commune féodale, ou plutôt ces associations agricoles qui, selon quelques écrits récens, ont été le point de départ de nos communes rurales. L’une des questions enfin sur lesquelles s’est le plus exercée l’érudition moderne est celle de l’origine des biens communaux, qui se rattache par des liens étroits à l’origine même de la commune. On se demande quelle a été la source de ces biens, quelles vicissitudes ils ont subies avant de parvenir à la génération actuelle, et la question n’est point de celles que peut se proposer une vaine curiosité ; elle a son côté réellement pratique et a préoccupé plus d’un légiste. Naguère elle s’est élevée devant l’une de nos principales cours, celle d’Orléans, et à cette occasion la section d’histoire de l’Institut, sollicitée de venir en aide à la justice, a fait appel à toutes les lumières et mis le sujet au concours. L’histoire de la naissance des propriétés communales touche encore et surtout au problème de l’amélioration des communaux, problème dont les conseils-généraux demandent chaque année la solution au gouvernement.

Le moment est arrivé d’examiner attentivement cette importante question, mais sans la séparer de celles auxquelles elle touche ou qu’elle fait naître. Quelle est par exemple la nature du droit des communes sur les biens communaux ? jusqu’où ce droit peut-il s’étendre ? En quoi doit consister le contrôle ou la surveillance de l’état sur la gestion de ces biens ? Dans ces vieux héritages des communes, on est trop porté à ne voir qu’une matière de plus à soumettre à l’action envahissante de la spéculation ou à livrer au péril des essais. Dans les vœux qu’ils ont exprimés relativement aux biens communaux, la plupart des conseils-généraux n’ont envisagé que la question d’utilité pratique et d’économie agricole. Ce n’est là qu’un aspect des choses, et ce n’est même ni le plus large ni le plus digne d’intérêt. Les biens communaux ont un passé qui oblige la génération qui les possède, et celle-ci en répond envers la génération à venir ; ils ont une histoire qui est celle de nos franchises municipales, et qu’il faut se garder de dédaigner, car elle est pleine d’enseignemens. On ne se rappelle pas assez ce qu’il en a coûté à nos aïeux pour conserver ces héritages, et avec eux la liberté.

Avant de rechercher de quelle manière pourrait être résolue la question économique d’amélioration des propriétés communales, il est indispensable de se former une idée précise du droit de la commune et de déterminer nettement l’origine des biens qui composent son patrimoine.


I

Qu’est-ce donc que le droit de propriété de la commune ? Ce droit n’est-il autre que celui d’un établissement public que la loi érige ou détruit à sa volonté, en vue d’un service public qu’elle délègue ou reprend, selon les temps et les lieux ? Où bien se rapproche-t-il par sa nature du droit absolu de propriété des particuliers ? en a-t-il l’étendue et l’énergie ?

On comprend sans peine l’alternative que ces propositions renferment : ou l’état n’a en face de lui qu’un établissement dont la situation, dont la vie lui appartient, et qu’il peut soumettre dans l’administration de ses biens à tel ou tel régime, par des mesures directes ou indirectes, ou bien, reconnaissant à la commune un droit préexistant supérieur au sien même, il doit le surveiller sans l’entamer, le protéger et non l’anéantir. Ainsi posée, la question touche de si près à celle de l’origine de la commune, qu’on pourrait facilement les confondre, et ce qui témoigne encore mieux de cette connexité, c’est que l’une ne peut être résolue sans l’autre. Avant tout, il faut s’entendre sur la formation de la commune. Dans la session de 1829, en présentant à la chambre des députés un projet de loi sur l’administration municipale, M. de Martignac disait : « Les agglomérations d’individus, de familles, liées par les traditions de plusieurs siècles, par des habitudes non interrompues, par des propriétés communes, par des charges solidaires, par tout ce qui forme les associations naturelles, ne peuvent être détruites ni ébranlées. La commune dans son existence matérielle n’est point une création de la puissance ; elle n’est pas comme les départemens une fiction de la loi ; elle a dû précéder la loi ; elle est niée comme une conséquence du voisinage, du rapprochement, de la jouissance indivise et de tous les rapports qui en dérivent. La commune est le premier élément de la société. » Et en cela M. de Martignac n’exprimait point une opinion personnelle ; avant lui, M. Henrion de Pansey avait avancé que le régime municipal n’avait point été imaginé par des publicistes, que cet arbre antique était sorti du sol pour abriter les populations naissantes et les couvrir de son ombre tutélaire. Après MM. de Martignac et Henrion de Pansey, telle a été aussi la manière de voir de tous les publicistes qui ont attaché leur nom à l’organisation communale en France : au fond des écrits, des rapports officiels et des discours de MM. Vivien, Vatimesnil, Dupin, on retrouve sans cesse cette idée, que la nécessité seule a formé la commune et l’a maintenue, que la loi n’est venue qu’après, et seulement pour la reconnaître. C’était également ce que disait M. Royer-Collard de la commune : « Elle est comme la famille avant l’état ; la loi politique la trouve et ne la crée pas. »

Mais s’il est vrai que la commune ait précédé la loi, suivant l’assertion des publicistes, si elle s’est constituée d’elle-même avant toutes les autres, institutions, on conçoit à merveille les difficultés qui sont réservées à quiconque veut essayer de remonter à l’origine des choses et saisir les premiers élémens de formation dé la propriété communale, car, là aussi, il semble que tout est mer et que les rivages manquent à la mer :

… Deerant quoque littora ponto.

Ces difficultés n’ont pas découragé cependant l’érudition moderne, qui s’est avancée dans cette voie aussi loin que lui ont permis de le faire les monumens les plus accrédités de l’histoire. C’est ainsi que l’existence de la propriété communale dans la Gaule a été démontrée avec certitude à l’aide des textes de César et de Tacite. On peut consulter à ce sujet les savantes recherches de MM. Gaupp de Breslau, et Maurer de Munich, et les curieuses observations de M. Dareste de La Chavanne [1]. Le peuple gaulois a pris racine le premier sur le sol de France, et il commence notre histoire ; c’est à ses institutions qu’il faut s’attacher, si l’on veut relever quelques-uns des traits de la commune naissante. La propriété des tribus, des communautés ou des clans était collective ; chaque communauté occupait un territoire qu’elle possédait ou exploitait en commun. Les pâturages, les eaux, les bois, restaient dans l’indivision ; une certaine étendue de champs faisait seule l’objet d’une répartition entre les familles, et cette répartition se renouvelait quelquefois à des époques régulières, même tous les ans. Dans ces coutumes gauloises, on a cru retrouver la source de certains usages conservés longtemps dans plusieurs cantons de la France. Ainsi, aux environs de Sarrelouis, des partages entre les habitans de chaque village à des époques déterminées se renouvelaient encore au dernier siècle, et le pays portait le nom de pays commun de Sargau. Dans les Pyrénées, où les invasions germaniques n’ont jamais pénétré et où un tel usage ne peut être imputé aux Germains, dans le Béarn et la Navarre, pendant tout le moyen âge, on a vu des communes régler elles-mêmes entre leurs membres les conditions de la jouissance et même celles de la propriété du sol. De nos jours, la république d’Andorre est restée debout avec ses deux syndics et son conseil de vingt-quatre familles, et tous les gouvernemens ont respecté l’indépendance de cette grande commune, où survit la constitution primitive de ces anciennes tribus libres. Enfin dans les petites îles d’Hœdic et d’Houat, situées près de Belle-Ile-en-Mer, la population n’a jamais formé qu’une seule famille, qu’une seule communauté, qui a conservé sans division et sans partage la propriété du sol. On a remarqué en outre que là où régnait la propriété collective, chaque tribu ou communauté se considérait comme une grande famille, que les membres de cette famille demeuraient liés par une antique parenté dont le souvenir se conservait religieusement pendant un nombre considérable de générations, et M. Dareste, qui a fait cette observation, n’hésite pas à rattacher à cette tradition l’usage qui s’est perpétué dans certaines contrées d’étendre la parenté bien au-delà des limites ordinaires, comme dans le pays de Galles, où l’on comptait dix-huit degrés de parenté, comme en Basse-Bretagne, cette terre classique de la résistance et des traditions, où l’on se regarde comme cousin tant que subsiste dans les familles le souvenir d’un auteur commun.

Quant à la propriété individuelle, elle n’apparaît qu’au second plan : elle ne se manifeste pour ainsi dire qu’à la seconde période de la constitution gauloise ; mais elle se développe sans absorber la propriété collective. Certains biens restent toujours indivis et communs ; la famille et la communauté ont leurs biens propres ; la communauté est alors régie par des administrateurs spéciaux, mais le statut communal ne se révèle avec des règles précises que sous la domination romaine. Tels sont les faits constatés par la science moderne ; ces données sont en parfait accord avec les enseignemens de la philosophie politique. Ainsi, d’un côté, la commune, telle que nous l’envisageons, s’est formée avant la loi ; de l’autre, la propriété communale, qui a aussitôt suivi, a eu le pas sur la propriété individuelle. Voilà pourquoi de tout temps, par l’instinct ou par la science, on a été conduit à reconnaître à la commune une existence propre, des biens propres, une administration libre et indépendante dans la mesure compatible avec l’intérêt général de l’état. C’est aussi en s’élevant à ces considérations et en s’appuyant sur ces bases que le législateur moderne a réglé la constitution communale. Il a ainsi marqué le point qui sépare le droit de propriété de la commune de celui des établissemens publics, œuvres de la loi, et le rapproche du droit des citoyens en général, placé au-dessus de la loi. Là aussi réside toute la puissance de la commune : sur elle roulent les siècles, mais toujours elle est là qui survit ; elle survit à la domination romaine, elle survit à la domination barbare, à la domination féodale, à la monarchie absolue, et après tant d’épreuves et de périls, après tant de luttes, de combats et de sang, on la retrouve avec ses biens et ses libertés ; c’est d’elle semble-t-il qu’on a pu dire qu’il n’y a pas de droit contre le droit.

La commune n’a jamais reconnu qu’un fait d’occupation, la conquête, et ce fait est en réalité le seul qu’il soit essentiel d’étudier, quand il s’agit de marquer les grandes périodes de l’histoire des biens communaux. On recherche encore aujourd’hui avec une incroyable ardeur quel a été le résultat de la conquête des Francs pour là municipalité romaine. Fut-elle dépouillée alors de ses immenses possessions, et n’a-t-elle dû qu’à la bienfaisance féodale d’en recouvrer une partie par des concessions directes de terres ou par des droits d’usage, ou bien faut-il dire que les Barbares ont respecté ses droits et ses biens, et que la féodalité seule l’a dépouillée des uns et des autres ? Tel est le vaste sujet de concours que proposa l’Académie des sciences morales en 1855. Elle demandait que l’on fît l’histoire des biens communaux en France depuis l’origine de ces biens jusqu’à la fin du XIIIe siècle [2]. Un des écrivains qui ont répondu à cet appel, M. Armand Rivière, n’a pas pensé qu’il y eût profit sérieux pour la question à pousser les investigations jusqu’à la période gauloise ; il s’est arrête aux institutions romaines. Ainsi qu’il le dit lui-même, c’est là qu’il a recherché la source vive de la commune et des biens communaux, et en lui décernant les honneurs de la lutte, l’Académie a reconnu qu’il était allé assez loin. En effet, ce qu’il importait de mettre en lumière, c’est surtout le passage de la société gallo-romaine à la société barbare, c’est le fait de la conquête et les conséquences qu’il a entraînées pour les biens communaux.

Sous la domination romaine, la commune, la cité ou le municipe avait son organisation complète, son administration spéciale et ses biens. La cité romaine avait son conseil délibérant, sa curie, composée de citoyens choisis par l’élection, son pouvoir exécutif, confié à des duumvirs pris au sein du collège municipal. Les duumvirs ressemblaient déjà beaucoup aux maires de nos jours. Comme eux, ils présidaient le conseil ; comme eux aussi, ils exerçaient par délégation de l’autorité supérieure certaines fonctions étrangères au pouvoir municipal proprement dit. Venaient ensuite un curateur, chargé de la police municipale, et un défenseur de la cité, mandataire légal de la commune en justice, et investi plus spécialement de la police judiciaire. À cette agence collective succédera un jour l’unité du pouvoir exécutif : toutes ces fonctions seront remises à un seul agent, le maire ; mais pour longtemps encore le mécanisme administratif de la cité devait s’offrir avec cette complication primitive. Un gouverneur de la province représentait l’autorité centrale, et exerçait sur la curie une certaine surveillance. Sous ce régime, qui a servi de type à l’organisation des communes dans les siècles suivans, l’administration locale était largement représentative, et jouissait d’une grande indépendance d’action. La curie et ses magistrats administraient les biens ; la curie était appelée à délibérer sur la vente, sur la location des biens et sur toutes les transactions dont ils pouvaient être l’objet. On ne voit pas que l’autorité supérieure intervînt pour sanctionner les locations même perpétuelles. Il faut remarquer d’ailleurs la condition particulière des magistrats municipaux à cette époque : ils donnaient caution, et répondaient, eux et leurs héritiers, de leur gestion. La curie et les magistrats municipaux répondaient même de la collecte de l’impôt. Or l’impôt, c’était la grande affaire du gouvernement romain. La mission du gouverneur de la province consistait surtout à le faire rentrer dans les caisses de l’état : s’il est juge en appel des difficultés électorales, c’est parce qu’il importe avant tout que les administrateurs élus soient solvables. Quand le contribuable épuisé prend la fuite, les magistrats municipaux paient pour lui ; cela paraissait plus commode et plus sûr. Sous Louis XIV, on a vu encore des communautés contraintes à payer en bloc le montant de la taille ; seulement, usant des privilèges du temps, les magistrats municipaux étaient parvenus à s’exempter personnellement de l’impôt. La ruine atteignit ainsi les communes sous Louis XIV, comme elle avait frappé les curiales sous l’empire romain.

À l’aide d’une inscription conservée à Lyon, M. Léon Renier a récemment cherché à préciser les attributions, encore peu connues, des curateurs de la république ou délégués extraordinaires du pouvoir central. Selon le savant épigraphiste, les curateurs étaient chargés de surveiller l’administration financière des municipes, et les cités ne pouvaient sans leur autorisation aliéner une partie de leur domaine ni entreprendre des constructions considérables [3]. Les biens de la curie étaient fort importans. Ils se composaient de ceux qu’elle possédait dès l’origine de sa formation, ancienne ou récente ; de la portion de l’ager publicus qui était donnée au municipe en dehors de celle qui était attribuée aux esclaves lors de la fondation d’une colonie ; des recettes de l’octroi et du péage, vectigalia ; des carrières de pierre, de craie, de sable, et des mines que la curie faisait exploiter par des gérans ou des fermiers. Ils se composaient encore du produit des legs et donations et de la succession des curiales décédés ab intestat, des fonds de terre ou possessions incultes, latifundia, désertés par les contribuables pour échapper aux charges écrasantes du fisc, et qui étaient dévolus aux municipes, comme si, en revenant à la cité, les biens individuels laissés par les curiales ou abandonnés par les contribuables retournaient à leur source primitive.

M. Rivière a été frappé de la coexistence de certaines corporations qui se plaçaient à côté de la municipalité gallo-romaine ; mais il n’a peut-être pas assez accusé la ligne qui les séparait de l’autonomie de celle-ci. On voyait en effet à cette époque, et dès longtemps, des corporations, des hétairies ou collèges, des établissemens publics comme de nos jours, collegia corporatorum. Eux aussi avaient leurs biens et leur administration particulière ; mais ce n’étaient là que des créations de la loi. Pour les instituer, il fallait un sénatus-consulte ou un rescrit impérial, tandis que le municipe existait par lui-même, et ne devait la vie à aucun acte législatif. Telle est encore aujourd’hui la commune au milieu des hospices, des fabriques d’églises et des autres établissemens publics. La théorie de M. de Martignac et des légistes modernes n’est donc pas une pure conception philosophique ; elle se vérifie d’une manière éclatante par l’histoire des institutions municipales, en même temps qu’elle indique combien étaient profondes les racines qui les attachaient au sol gallo-romain.

Mais que restera-t-il de cette constitution du municipe après l’invasion ? que seront devenus les latifundia et les autres biens de la cité romaine ? Nous touchons ici à la période historique la plus avare de documens ; il semble que la nuit ait couvert cette fusion de deux grands peuples : si le flambeau du christianisme n’avait pas traversé ces ténèbres, il faudrait renoncer à découvrir la plus légère trace de la société romaine à cette époque. Heureusement l’église était du côté des vaincus ; elle sauva leur liberté et une partie de leurs institutions. Deux choses paraissent avoir préservé le municipe romain de l’anéantissement : l’influence des évêques au sein des administrations locales, et le dépôt qui leur était confié des registres d’insinuation ou d’inscription des actes privés. Dans son Histoire des biens communaux, M. Rivière a eu raison d’insister sur ce dernier fait, même après les fouilles archéologiques de Raynouard et les estimables travaux de M. Le Ber, car il révèle à merveille le rôle important qui était réservé au bureau municipal dans la nouvelle société. Presque tous les contrats qui intervenaient entre citoyens romains devaient être inscrits sur les registres municipaux, apud acta municipalia ; de ce nombre étaient les donations, qu’on voulait par cette formalité soustraire à la fraude, les actes d’adoption, qui se faisaient devant la curie assemblée, l’inventaire des biens pupillaires, les testamens, les ventes et presque tous les actes de la vie civile, de telle sorte que les archives municipales renfermaient la fortune de toutes les familles. C’est sur ce dépôt que le Romain porta les regards au moment de l’invasion. Le Barbare le laissa subsister parce qu’il n’avait aucun intérêt à le détruire, et plus tard il vint lui-même soumettre les actes importans de sa vie à la formalité de l’insinuation. « Cette nécessité, dit très bien M. Rivière, de recourir aux curiales pour faire dresser et valider des actes importans, le lien qui attacha chaque citoyen à la municipalité, gardienne et dépositaire de ses titres, empêchèrent le régime municipal d’être englouti dans l’inondation des Barbares, et contribuèrent puissamment à sauver quelques restes de liberté et de civilisation, et à rallier autour de la curie tout ce qu’il y avait en Occident, et en particulier dans les Gaules, d’hommes intelligens et éclairés. La municipalité fut comme l’arche qui conserva, durant ce nouveau déluge, le dépôt de la loi et de la civilisation, pour le rendre dans des temps meilleurs. »

Jusqu’au Xe siècle, les diplômes, attestent que le municipe romain survit encore dans l’exercice de cette importante fonction ; il survit également dans certaines localités par sa libre administration, et résiste à la puissante assimilation de la féodalité ; il a longtemps conservé ses biens ou ce qui lui en était resté, car une nouvelle population s’était trouvée répandue sur le territoire gallo-romain par le fait de la conquête, et le champ du vaincu était devenu l’objet d’un partage. Selon Montesquieu, les Bourguignons et les Visigoths eurent les deux tiers des terres ; mais ces deux tiers ne furent pris que dans certains quartiers qu’on leur assigna. Quant aux Francs, ils ne dépouillèrent pas non plus le Romain dans toute l’étendue de leurs conquêtes. Qu’auraient-ils fait de tant de terres ? Ils prirent celles qui leur convinrent et laissèrent le reste. Le Bourguignon, guerrier et pasteur, ne dédaignait pas de prendre des friches ; le Romain gardait les terres les plus propres à la culture ; les, troupeaux du Bourguignon engraissèrent le champ du Romain [4]. Si les choses ne se passèrent pas avec la précision, avec l’extrême simplicité à laquelle le génie de Montesquieu se plaisait à tout ramener avec un séduisant laconisme, du moins n’est-il plus permis de douter, après les nouvelles explorations de la science moderne, que non-seulement le Romain conserva de grandes possessions, mais que la personnalité du municipe ne subsista pas à titre purement nominal, qu’elle ne demeura pas avec des administrateurs sans biens à administrer, avec des charges sans ressources à employer ; qu’elle garda, au contraire, son ancienne organisation et une grande partie de ses biens. Il y a mieux, les restes des latifundia et des autres biens municipaux furent encore assez importans, assez considérables pour tenter la puissance féodale à une époque où tout devait subir ses volontés et fléchir sous ses pas, peuple et institutions. Au Xe siècle, on peut compter les cités qui n’ont pas encore perdu leur administration et leurs biens : ce sont les grandes villes ou la bourgeoisie, plus compacte et plus ferme, a osé élever forteresse contre forteresse et repousser l’empiétement du seigneur ou de l’évêque ; mais les petites cités et les villages n’ont plus rien en propre, leur sujétion est complète ; parfois le pouvoir féodal qui les domine est double et se partage entre la puissance ecclésiastique et celle du comte ou vicomte. Que pouvaient-ils retenir quand il ne restait plus aux particuliers eux-mêmes que le souvenir de leurs droits ? Le petit propriétaire, manquant de garanties suffisantes, s’était dépouillé de ses biens en faveur de l’évêque ou du seigneur, et les avait reçus ensuite de ses mains avec l’empreinte féodale sous le titre de fiefs ; il avait échangé sa propriété contre un fermage perpétuel ; il s’était fait tenancier, colon, et parfois simple domestique des églises ou des hommes puissans ; c’est à ce prix seulement qu’il avait échappé à la persécution. Marculfe nous a conservé la formule de cette inféodation, qui livra à la puissance féodale tous les biens libres, et fit peser sur la surface du pays cette servitude immense dont les derniers vestiges n’ont disparu qu’avec la révolution du dernier siècle. Les biens communaux, les alleux des municipes furent à leur tour inféodés, et payèrent comme la propriété individuelle la taille, les chevauchées et toutes les redevances imaginées par la féodalité.

Le grand mouvement communal des XIe et XIIe siècles eut pour résultat de rendre aux cités et aux villages, avec leur libre administration, leurs biens purgés des droits féodaux de toute sorte. Dès le XIIe siècle, le sol communal fut affranchi, les communes rentrèrent dans la plénitude de leurs droits, et l’on a pu dire avec quelque raison qu’elles avaient été le berceau du franc-alleu roturier ; seulement il fallait encore près de cinq siècles à la propriété individuelle pour sortir des liens que la propriété communale avait brisés, car l’affranchissement de la propriété individuelle ne fut définitif qu’après la nuit du 4 août. Lorsqu’en effet l’assemblée constituante déclara que le sol était libre comme les personnes qui l’habitent, elle ne fit point une stérile proclamation, ainsi que ne cessent de le répéter des esprits superficiels ou prévenus ; elle détruisit bien réellement la dernière attache de la féodalité, et fit de la propriété privée encore asservie ce qu’elle est aujourd’hui.


II

Cependant il ne faut pas croire que les communes aient eu la singulière fortune de traverser sans nouvelles secousses le grand espace qui les séparait encore de 1789. Des périls d’un autre genre les attendaient dans cette période. Contre les empiétemens successifs de la royauté, les fils des hardis communiers qui avaient marqué si résolument du bout de leur lance la limite qui séparait le domaine communal des terres du seigneur ou de l’évêque ne surent point se défendre. La commune jurée était devenue très puissante ; elle s’était mesurée avec la féodalité, qui réunissait tous les pouvoirs ; après l’avoir vaincue, elle voulut, comme elle, réunir tous les pouvoirs. Elle leva des impôts, rendit la justice, battit monnaie, jusqu’au jour où la royauté reconnut là ses propres attributs et se mit en mesure de lui enlever ces exorbitans privilèges. Dans cette voie par malheur, la pente est entraînante : peu à peu les pouvoirs municipaux suivirent les autres, et bientôt la commune disparut dans l’état. Au XVIIe siècle, les communes étaient retombées à peu près au point où elles étaient avant leur affranchissement. Si la liberté électorale est encore reconnue en principe, elle est dénaturée, anéantie dans la pratique, et le peuple ne s’y trompe pas. Ce que M. de Tocqueville dit si bien de la commune du XVIIIe siècle peut à cet égard être appliqué à celle du XVIIe. « Le peuple, qui ne se laisse pas prendre aussi aisément qu’on se l’imagine aux vains semblans de la liberté, cesse alors partout de s’intéresser aux affaires de la commune, et vit dans l’intérieur de ses propres murs comme un étranger. Inutilement ses magistrats essaient de temps en temps de réveiller en lui ce patriotisme municipal qui a fait tant de merveilles dans le moyen âge : il reste sourd. Les plus grands intérêts de la ville semblent ne plus le toucher. On voudrait qu’il allât voter là où on a cru devoir conserver la vaine image d’une élection libre : il s’entête à s’abstenir. Rien de plus commun qu’un pareil spectacle dans l’histoire [5]. » S’agit-il de renouveler les maires et les échevins, des intendans sont envoyés dans les villes, et ce sont eux qui président aux élections. Parfois le roi désigne lui-même les citoyens qui doivent être élus par les habitans. La forme des lettres du souverain écrites à cette occasion ne varie guère ; elle mérite d’être remarquée. Vers 1650, Louis XIV écrivait aux consuls et aux habitans de la ville d’Uzès : « Sachant que vous devez bientôt procéder à la nouvelle élection des consuls de la ville d’Uzès, nous avons considéré combien il étoit à propos qu’il y eût des personnes établies auxdites charges qui s’en puissent bien acquitter, et d’autant que nous nous sommes bien informé de la probité et autres bonnes qualités qui sont aux nommés Jean Rozier, Israël Laurens, Charles Regnaut et François Hoste, comme aussi de l’affection qu’ils ont à notre service et au repos et tranquillité de leurs citoyens, nous avons voulu vous faire cette lettre, par laquelle nous vous mandons et ordonnons que vous ayez, pour cette fois seulement, à les admettre auxdites charges de consuls par préférence à tous autres, pour en faire les fonctions durant l’année prochaine ; le tout néanmoins sans préjudice à vos privilèges, dans la liberté desquels notre intention est toujours de vous maintenir et conserver à mesure que vous vous en rendrez dignes par la fidélité et obéissance que vous nous devez [6]. » Quelquefois la désignation des maires et échevins est motivée sur la nécessité d’assurer la tranquillité des citoyens et de détruire « les brigues et les monopoles qui se font entre les habitans pour empêcher la liberté des suffrages. » Le moyen était au moins singulier. Si les habitans préféraient un autre candidat, l’élection était tout simplement annulée.

M. Depping, après avoir analysé la correspondance administrative sous Louis XIV et après avoir constaté que la liberté des élections était fréquemment violée, en arrive à dire que le gouvernement n’avait que trop de motifs d’exercer son influence sur le choix des administrations municipales [7]. Nous ne saurions partager ce sentiment, et nous pensons que c’est là une grave méprise. Le gouvernement avait assujetti le pouvoir municipal, et puis, quand il vit le mal que causait partout une magistrature artificielle et sans racines dans les populations, il ne trouva d’autre remède que de pousser un peu plus loin encore la soumission de la commune à la puissante centralisation de l’état ; mais, qu’on y réfléchisse bien, si l’élection des magistrats municipaux avait été conservée aux citoyens, aurait-on vu des échevins se perpétuer vingt années dans leurs fonctions pour réclamer ensuite un titre de noblesse et s’affranchir de l’impôt qui pesait sur le reste des habitans ? aurait-on vu les criantes injustices qui se commettaient dans la répartition de l’impôt, ces exemptions pour les uns, ces surtaxes arbitraires pour les autres ? aurait-on vu ces trafics honteux qui avaient livré les affaires des communes à des créanciers avides, quand les officiers municipaux n’en faisaient pas leurs propres affaires ? Un intendant, envoyé à Verdun, écrit à Colbert : « Je ne saurois vous celer le grand désordre que j’ai trouvé dans l’administration des affaires de la ville de Verdun ; il est tel que, s’il continue, avant qu’il soit dix ans, ladite ville, quoique très bien située et dans un bon pays, sera déserte. Les magistrats de ladite ville prétendent l’être à vie, et quoiqu’il y ait procès au conseil entre eux et les autres habitans syndiqués pour raison de cela, néanmoins lesdits magistrats sont en possession et gouvernent les affaires de la ville comme il leur plaît, en vertu des arrêts du conseil qui les maintiennent contre ceux du parlement de Metz [8]. » Un autre lui écrit de Châlons : « Ce n’a été que fuites, et tout cela parce que les officiers de ville, qui du moment qu’ils ont été élus y demeurent toute leur vie, se sont accommodés entre eux des deniers patrimoniaux et d’octroi, et font leurs efforts pour s’accommoder avec les marchands, afin après cela de couvrir une partie de leurs désordres [9]. »

Il est évident que l’éditeur de la Correspondance administrative sous Louis XIV a pris l’effet pour la cause. Dans le document qu’il cite à l’appui de son opinion, il n’a pas pris garde que les habitans d’Amiens se plaignent justement de ce que le choix du roi ne porte pas sur des hommes d’honneur capables de remplir les charges d’où dépend le repos des citoyens, mais sur des gens qui lui sont désignés par le gouverneur ou par le commandant de la citadelle, « qui est bien aise d’avoir des hommes à sa dévotion. » Nous voyons bien, lorsqu’il s’agit d’ériger les fonctions municipales en titre d’offices héréditaires, que le préambule de l’édit de 1692 s’en prend aux méfaits des brigues et de la cabale ; mais si le mal des communes était venu d’officiers municipaux librement élus, si ce sont ces officiers que le peuple en Provence appelait des mange-communes, la suppression des municipalités électives aurait été accueillie comme un bienfait, et partout elle eût excité la reconnaissance des populations. Les communes eussent été trop heureuses d’être débarrassées de libertés funestes, et n’auraient point ajouté à leur ruine pour les reconquérir. La ville de Dijon n’aurait pas offert 150,000 livres pour conserver son ancien maire et ses anciens échevins. Après de nouvelles confiscations des libertés municipales, les états du Languedoc n’auraient pas voté 500,000 livres pour les rendre aux communes de la province. Sept fois dans l’espace de quatre-vingts ans, les communes n’auraient pas eu recours aux mêmes sacrifices pour recouvrer le même régime. Enfin, et cette raison domine toutes les autres, il faut croire que le gouvernement n’aurait pas consenti, même en recevant finance, à restituer aux communes une administration qui n’aurait engendré pour elles que le désordre et le gaspillage.

Vers 1600, lorsque Colbert entreprit la réforme des finances, il trouva les communes accablées de dettes ; des délégués expédiés dans les provinces furent chargés de la tâche difficile d’établir leur situation et d’aviser aux moyens de la liquider. La correspondance qui s’engagea à cette occasion entre le ministre et les délégués est fort curieuse à consulter. Les vices que renfermait alors l’administration communale s’y révèlent assez clairement, bien qu’ils n’aient pas assez frappé le grand économe qui rétablissait l’ordre un peu partout dans les affaires de l’état. Le premier de ces vices, nous venons de le signaler, c’était l’absence de toute liberté municipale. Les fonctions municipales n’étaient pas encore érigées en offices, mais depuis longtemps déjà elles étaient conférées par le gouvernement, qui en cela comme en toute chose ne voulait avoir que des agens. Ce qui le préoccupait avant tout dans les communes, c’était la rentrée de l’impôt ; l’impôt était fixé en bloc pour chaque commune, et réparti entre les habitans par les officiers municipaux. En Languedoc survivait même la lourde charge des curiales : les consuls étaient considérés comme les collecteurs nés de la taille ; c’étaient eux qui en affermaient la perception, et en cas de malversation par les fermiers, ils pouvaient être poursuivis par le trésor. Dans la plupart des autres contrées, la responsabilité pesait sur tous les habitans, ou plutôt sur ceux des habitans qui n’avaient pas un motif d’exemption, car partout les privilégiés formaient une classe nombreuse : le clergé, la noblesse, tous ceux qui étaient pourvus du plus mince emploi dans la maison du roi se faisaient exempter de la taille, qui retombait exclusivement sur la bourgeoisie. De plus, la répartition se faisait de la façon la plus arbitraire, quelquefois la plus inique, et dans certains cas elle devenait un moyen de vengeance. Les répartiteurs, ne relevant pas de la population, n’éprouvaient aucun scrupule à braver ses plaintes. Pour arracher l’impôt au petit nombre de citoyens qui le supportaient dans chaque commune, il fallait véritablement une main de fer. Tel était alors le triste office des agens municipaux. Certains bénéfices étaient attachés à ces fonctions. Presque partout les agens échappaient à l’impôt, eux et leur famille, et obtenaient à la longue un titre de noblesse qui était pour eux la source de nouveaux privilèges. Aussi ces fonctions étaient-elles devenues l’objet d’une honteuse compétition : on y arrivait par l’intrigue, on s’y maintenait par la bassesse et la servilité. L’agent municipal de ce temps ménageait les grands et écrasait les petits ; il ménageait le clergé et la noblesse, afin d’être ménagé par eux auprès du roi ou des intendans. Quand les fonctions municipales cessent d’être gratuites, elles perdent leur prestige et sont odieuses aux populations ; quand la liberté disparaît de la commune, les petits états municipaux deviennent les pires de tous les états. Nous ne voulons pas affirmer que la mauvaise situation des communes provînt exclusivement de ce faux régime, mais il est au moins certain qu’elle s’en était singulièrement aggravée. Dans les momens de gêne, les agens municipaux, uniquement touchés de leur fortune personnelle, avaient facilement livré celle des communes ; dans toutes les provinces, celles-ci avaient contracté des emprunts ruineux et étaient tombées au pouvoir des trafiquans ; survienne la peste de 1667 et de 1668, et elles se trouveront sans la moindre ressource pour combattre les ravages du fléau. La liquidation des dettes communales ne fut qu’un expédient momentané ; il aurait fallu rendre aux communes leur administration libre et gratuite, et remettre à des agens du gouvernement le maniement de l’impôt. Cette réforme administrative n’entra point dans le plan de Colbert. La liquidation eut toutefois cet admirable résultat qu’elle fut un acheminement à l’égalité de l’impôt : presque partout, Colbert obtint que les dettes fussent acquittées par tous les citoyens indistinctement.

La correspondance des délégués avec le ministre indique que les biens communaux étaient passés pour la plupart dans la main des riches propriétaires et des seigneurs : « Les seigneurs, écrit un délégué à Colbert, qui ont droit de cinq corvées par exemple sur leurs justiciables, les forcent à leur en faire plus d’une centaine, et s’en servent comme des esclaves. Vous jugerez aisément que les usurpations des communes (c’est-à-dire des biens communaux) sont ordinaires de la même part de ces tyrans ; celles des dîmes le sont aussi, sans compter plusieurs autres genres de pilleries qui ne doivent point être souffertes [10]. » Un « autre ajoute : « J’ai appris l’appréhension qu’ils ont (les paysans) des gentilshommes ou des officiers des villes, lesquels jouissent presque de tous leurs usages, et quelques autres usuriers auxquels les pauvres communautés sont engagées, qui ont eu l’adresse de prêter de l’argent aux principaux en leur particulier, ont intimidé ces pauvres gens par la crainte de leur autorité et par les menaces qu’ils font à leurs débiteurs de les faire périr en prison, s’ils les font assigner devant moi [11]. »

L’édit de 1667 rendit aux communes tous les biens usurpés ; remontant dans le passé, il annula toutes les ventes ou prétendues aliénations de biens qui avaient eu lieu depuis 1620, et autorisa les communes à rentrer de plein droit en possession de ces biens, en restituant ce qu’elles avaient pu recevoir pour la vente ou l’échange ; il annula également le droit de triage, en vertu duquel les seigneurs se faisaient attribuer le tiers des biens dont les communes avaient la jouissance usagère, et ne maintint que les triages antérieurs à 1630 résultant de titres légitimes. Le préambule de l’édit était très ferme ; il accusait les officiers municipaux, les seigneurs et les personnes puissantes de s’être prévalus de la faiblesse des communes pour les dépouiller de leurs biens. « Chacun, disait-il, s’en est accommodé selon sa bienséance, et pour déguiser les usurpations, on s’est servi de dettes simulées, et l’on a’abusé pour cet effet des formes les plus régulières de la justice. » Cette reforme était d’une hardiesse extrême, car elle exerçait sur le passé un effet rétroactif ; mais le gouvernement ne voyait dans les actes mis à néant que le résultat de l’abus et de la violence. L’édit fut porté avec solennité au parlement dans un lit de justice, l’enregistrement ne donna lieu à aucune difficulté ; mais deux années plus tard, un autre monument législatif, revenant sur les biens des communes et partant d’un tout autre point de vue, supposa que les biens communaux avaient pu être l’objet de concessions de la part des seigneurs et fit une distinction en faveur de ceux-ci. L’ordonnance des eaux et forêts de 1669 permit aux seigneurs d’exercer le triage sur les concessions gratuites qu’ils auraient faites, et attribua aux communes la pleine propriété des biens acquis par elles à titre onéreux, à la charge de justifier d’un acte d’acquisition ou d’une prestation quelconque. L’antagonisme entre deux mesures aussi rapprochées l’une de l’autre était frappant : où l’une avait vu l’usurpation des seigneurs, l’autre supposait une concession originaire à titre gratuit. On s’est demandé si ce brusque revirement n’était pas dû à la haute influence des seigneurs à cette époque. La correspondance du temps n’a encore rien révélé de précis à cet égard ; mais il est assez difficile d’admettre que la noblesse n’ait pas élevé la voix contre l’édit de 1667, elle qui défendait avec tant d’ardeur ses plus légères prérogatives, et il est tout aussi difficile d’imaginer que ses réclamations n’aient pas eu quelque succès, quand on voit par quels ménagemens et à l’aide de quels prodiges de tactique Colbert lui-même était réduit à obtenir le don gratuit des états, où la noblesse était toute-puissante. L’archevêque de Toulouse écrit à Colbert qu’il a passé douze jours avant la session à caresser les barons et les évêques, et dans une lettre de cabinet le roi se croit obligé de reconnaître la dextérité du président de l’assemblée [12] : aujourd’hui l’expression nous paraîtrait spirituelle et légèrement railleuse ; elle n’était alors que juste. La Correspondance administrative offre mille traits de ce genre et démontre qu’en serrant un peu les cordons de la bourse provinciale, la noblesse pouvait arrêter les réformes des ministres et plus d’une volonté du grand roi.

La révolution de 1789 reprit l’œuvre inachevée et pour ainsi dire oubliée de Colbert. Les édits de Louis XIV étaient restés lettres mortes après lui et même pendant son règne. Le principe de l’inaliénabilité introduit par l’édit de 1667 en faveur des biens communaux avait été fort peu respecté, et de nombreuses ventes avaient eu lieu sans autorisation préalable du souverain. Les seigneurs haut-justiciers avaient pu s’affranchir des règles prescrites pour le triage. Les communes furent donc autorisées de nouveau à rentrer dans les biens dont elles avaient été antérieurement dépouillées, même en vertu d’édits et de jugemens. Il leur suffit de justifier qu’elles en avaient eu la possession ; la présomption de propriété était en leur faveur, et elle ne pouvait céder que devant la production d’un titre régulier de la part des seigneurs. Il leur fut permis également de demander la révocation des triages effectués à leur préjudice depuis l’ordonnance de 1669. L’économie des lois de cette époque n’était au fond que celle de l’édit de 1667 et des édits antérieurs : elle supposait l’usurpation seigneuriale. L’œuvre de l’assemblée constituante et de l’assemblée législative ne fut donc point plus révolutionnaire que celle de Colbert et de Louis XIV. Combien d’autres mesures de cette époque ont soulevé des tempêtes, bien qu’elles eussent aussi leurs racines dans les siècles passés !

La science moderne a cherché le dernier mot de cette grande querelle, obscurcie aussi bien par le parti-pris des feudistes et le peu de solidité de leurs notions historiques que par l’intérêt des grands propriétaires et l’ardente hardiesse des réformes législatives ; elle a voulu savoir qui avait raison de Colbert ou des seigneurs, des anciens feudistes ou de la révolution. Aussi l’Académie des sciences morales avait-elle recommandé d’étudier la question en dehors des systèmes et des lois modernes, et de s’attacher surtout aux anciens diplômes et aux premières coutumes. Les recherches de l’écrivain qui s’est conformé au vœu de l’Académie l’ont conduit à faire une distinction qui résume tout son système. Selon lui, jusqu’au XIVe siècle, dans un débat entre un seigneur et une commune, la présomption de propriété devait être en faveur de la commune, s’il s’agissait d’une commune jurée, parce que les biens de ces communes, qu’ils provinssent des anciens municipes ou de concessions gratuites ou à prix d’argent faites par les seigneurs à l’époque de la révolution communale, étaient généralement possédés en propre, librement et allodialement. Au contraire, dans les communautés d’habitans de plus récente origine, réunis autour du manoir ou du monastère, les communaux provenant de concessions faites avec réserve de la dominité ne consistaient ordinairement qu’en droits d’usage, et à cet égard la présomption de propriété devait être en faveur des seigneurs ou du clergé. Cette distinction, M. Rivière pense qu’elle était à ce point dans la nature des choses qu’elle a dû subsister dans les siècles suivans, et qu’on pourrait la poursuivre à travers les vicissitudes que les biens des communes ont subies jusqu’à 1789. Cette conclusion est précédée d’un historique des cités importantes, des villes, des bourgs et des communautés d’habitans soumis à la féodalité ou d’hommes de poésie (in potestate), c’est-à-dire des communes rurales. Les cités importantes, dont l’origine se perdait dans la nuit des temps, avaient trouvé dans les chartes d’affranchissement des XIe et XIIe siècles la consécration de leurs droits et en même temps des titres de propriété. Quant aux petites agglomérations, issues de concessions plus récentes, elles avaient bien vu leur condition s’améliorer par des traités ou des chartes, mais néanmoins elles étaient restées sous la domination des seigneurs laïques ou ecclésiastiques, et n’avaient point obtenu l’allodialité de leurs biens. M. Rivière conclut donc hardiment à l’usurpation lorsqu’il s’agit d’une ville ou d’une commune ancienne importante, parce que celles-là, riches et libres avant la féodalité, en avaient dû subir le joug. Or voilà ce que n’admettaient pas les écrivains féodaux ; pour eux, les grandes et les petites cités découlaient de la munificence des seigneurs comme de leur source naturelle. Cette opinion des feudistes, bien qu’ébranlée par les édits de Louis XIII et de Louis XIV, avait toutefois prévalu en doctrine, et jusqu’au XVIIIe siècle il était peu d’écrivains qui ne l’eussent recueillie dans les œuvres de Dumoulin, de Loyseau, de Daguesseau lui-même. De nos jours, elle avait encore ses adeptes, bien qu’elle s’affaiblît de plus en plus. Ces dernières fouilles de l’histoire dans les couches aujourd’hui profondément ensevelies de la féodalité ont amené de précieux vestiges dont la science fera désormais son profit.

Mais ces recherches, les a-t-on poussées assez loin pour les communautés villageoises, pour les communes rurales ? On nous permettra d’en douter. Il y a incontestablement quelque chose de neuf et de séduisant dans cette distinction entre les grandes et les petites communes. On comprend aisément la formation de ces petites associations autour d’un monastère, d’une église ou d’un château-fort. De vastes solitudes s’étendent au loin ; pour ceux qui les possèdent, elles n’ont nulle valeur ; le travail seul peut les rendre fertiles. On appelle donc des paysans, des ilotes, des gens déclassés ou désœuvrés, tout ce qui languit, tout ce qui souffre et végète dans la société féodale. Des colonies s’organisent, des cabanes se rapprochent, des intérêts collectifs surgissent ; bientôt s’élèvera le dôme de la chapelle. De là la commune, de là la paroisse, qui souvent ne formèrent qu’une seule et même chose, qu’une seule et même administration, répondant aux besoins civils et aux besoins religieux des habitans. Tout cela, disons-nous, saisit la vue et l’esprit : on l’accepte sans peine ; mais en examinant les choses de plus près, on voit qu’il s’élève, même pour les terres ainsi concédées, une grave question d’origine. La féodalité n’a pas commencé aussitôt après l’invasion germaine ; elle n’est arrivée que quelques siècles plus tard [13]. Or, après la conquête, il se fit entre les Germains eux-mêmes un partage de terres qui demeura la loi de l’avenir. Les écrivains qui ont porté leurs recherches de ce côté ont été généralement amenés â reconnaître qu’aussitôt s’était reconstituée la commune. C’est le sentiment qu’exprime M. Dareste dans son Histoire des Classes agricoles en France. On assigna des espaces déterminés pour la fondation des villages ou des communes là où il parut nécessaire d’en établir. Des lots étaient attribués à chacun par le sort et étaient affectés à titre de propriété héréditaire : on les désignait sous le nom de sortes ; mais cette propriété ne comprenait en général qu’une maison avec un jardin à l’entour. Le reste du terrain assigné à la commune, et comprenant les terres arables, les bois, les pâturages, les eaux et les chemins, demeurait indivis. La jouissance en était commune, et réglée par l’autorité locale, c’est-à-dire par les habitans. a Il n’est pas nécessaire, dit M. Dareste, d’insister sur la frappante analogie de la commune ou tribu germanique du Ve siècle avec la commune ou tribu gauloise des siècles plus anciens. Elles reposent toutes deux sur le même principe ; elles appartiennent au même état social et au même degré de développement agricole [14]. » Lors donc que le peuple barbare se fut superposé au peuple gallo-romain, il ne resta guère de possessions libres et vacantes entre les domaines des chefs militaires, ceux des communes et ceux du chef de l’état. La Gaule romaine n’avait-elle pas déjà ses villes, ses campagnes, ses routes, son agriculture et son commerce ? Chaque jour la lumière se fait sur ces époques lointaines et nous oblige à reculer un peu plus loin les impénétrables forêts ou les déserts dont notre imagination, en l’absence de données précises, tend tout d’abord à les doter. Sur quoi donc s’exercera l’empiétement féodal ? C’est principalement (on l’a très bien établi) sur le domaine municipal, qui est cerné d’un côté par le clergé, de l’autre par la noblesse, à ce point qu’il n’en reste plus rien ou presque rien vers le XIe siècle. Alors, plus riche en terre qu’en bras, la féodalité fit des concessions, accorda des droits d’usage dans les forêts et dans les pâturages ; mais on voit à quoi se réduit le mérite de la concession, si elle a lieu sur d’anciens domaines municipaux, si, après avoir détruit l’agrégation qui possédait, dispersé ses chefs, réduit ses habitans à la servitude, l’évêque ou le seigneuries a divisés en hameaux ou en bourgades plus faciles à dominer.

Quant aux concessions des monastères, ne venaient-elles pas elles-mêmes après une première usurpation ? Que la condition fût meilleure dans le ressort du monastère, nul n’en doute ; que les moines et leurs serfs aient contribué au développement de l’agriculture, c’est un fait incontestable ; mais en conscience, quand l’abbaye concédait des terres ou un pâturage, n’était-ce pas le bien de César qui retournait à César ? « Les monastères, observe lui-même M. Rivière, avaient aussi contribué à absorber les biens communaux en enlevant aux communautés d’habitans les biens-hermes (vacans) que leur concédait la munificence des rois, des seigneurs ou des évêques ; mais certes jamais occupation, jamais appropriation ne fut plus légitime. Les moines ont été en Europe les pionniers de l’agriculture et de la civilisation ; ils ont créé des bourgs et des villages innombrables dans lesquels on jouissait de plus de bien-être et de liberté que partout ailleurs. A. ces communautés de paysans qui vivaient sous leur protection, ils accordaient des usages dans leurs forêts et leurs pâturages ; ils leur donnaient même des terrains pour les posséder et les exploiter indivisément et en commun, en sorte que s’ils contribuèrent avec l’épiscopat à faire disparaître les grands et improductifs latifundia des municipes, les bourgs et les villages leur doivent leurs biens communaux. C’est surtout dans les usages et les concessions des monastères qu’il faut chercher le germe et l’origine des biens communaux des petites populations de la campagne [15]. »

Si ce dernier point était démontré, s’il était bien établi que la commune rurale s’est formée surtout des concessions des monastères, il faudrait en conclure que la révolution de 1789 a eu raison de rejeter toute distinction entre les grandes et les petites communes, et de se déclarer ouvertement contre la féodalité. Et comme les couvens et les monastères ne devaient point entrer dans la nouvelle organisation sociale, on serait en droit de dire qu’il y eut justice à attribuer ou à restituer leurs biens aux communes, aux habitans des campagnes, qui les possédaient à l’origine, et dont ils étaient demeurés simples fermiers pendant l’espace de plusieurs siècles, sous le règne de la féodalité. Le fait de l’usurpation primitive une fois constaté, en quoi importe-t-il en effet de distinguer entre les grandes et les petites communes, si ces dernières avaient été formées de leurs propres démembremens, ou entre les communes jurées et celles qui ne l’étaient pas, si les monastères avaient tout fait pour retenir les communautés d’habitans dans les liens seulement un peu relâchés de leur sujétion première ? L’usurpation qui était parvenue à traverser sans échec le mouvement des XIe et XIIe siècles avait-elle perdu pour cela son caractère ? Tout au plus, la distinction aurait-elle une valeur certaine à l’égard des concessions seigneuriales, les dépendances des châteaux ne s’étant formées qu’en partie des biens municipaux ; mais quand on a vu les seigneurs usurper tant de communaux et rendre ensuite quelques biens ou quelques usages à d’anciennes populations d’habitans ou à des populations nouvelles, ne pourrait-on pas aller jusqu’à dire que, pour les seigneurs eux-mêmes, toute concession ne fut qu’une restitution soit des biens usurpés, soit de biens ou d’usages par lesquels il leur plut de les remplacer ? Les légistes de l’assemblée constituante se gardèrent de distinctions que la science moderne n’est point encore parvenue à faire ressortir d’une manière triomphante, et lorsqu’ils admirent l’usurpation féodale pour point de départ de leur théorie, peut-être étaient-ils beaucoup plus près qu’elle de la vérité. Depuis cinquante ans, il est peu de ces études rétrospectives sur l’ancienne société qui n’aient eu pour conséquence de donner encore plus d’éclat à la haute sagacité des hommes conviés en 1789 à travailler à la réorganisation politique et sociale du pays. Dans cette réorganisation, ils firent une large place à la commune, et surent dégager du passé tout ce qui devait entrer comme élément nécessaire dans sa constitution ; pour la première fois, la liberté municipale, à laquelle avaient rendu hommage sans trop la définir peut-être, et comme par instinct, aussi bien le Romain que le Barbare, aussi bien la féodalité que la royauté absolue, fut inscrite dans la loi ; la personnalité communale, avec ses biens et ses droits, fut nettement affirmée. L’œuvre est trop capitale dans l’histoire de la commune pour qu’il ne nous soit pas permis de nous y arrêter un instant.


III

Avant 1789, on confondait assez généralement la commune avec les universités, avec les corporations de toute sorte ; son caractère particulier n’apparaît que très vaguement dans les anciens édits et dans les monumens historiques. L’assemblée constituante distingua la commune des corporations ; elle sentit très bien que les corporations n’avaient qu’une existence factice, artificielle, qu’elles ne pouvaient exister qu’en vertu d’une loi dont elles étaient l’œuvre et la création, tandis que les communes existaient par elles-mêmes et se plaçaient avant la loi, sinon au-dessus de la loi. Il n’a échappé à personne en effet que la révolution communale du XIIe siècle fut légitime ; il eût été aussi déraisonnable d’y résister que de vouloir arrêter le cours d’un fleuve. Les communes avaient parlé de leurs droits, et les chartes les avaient enregistrés. Elles s’étaient révoltées, et dans ce mouvement on ne vit point la rébellion, mais la défense du droit. Elles avaient donc leur autonomie en dehors des lois, puisque aucun texte ne consacrait leur création ; elles avaient donc des droits et des biens, puisque la féodalité elle-même avait fini par reconnaître les uns et restituer les autres ! Dans tous les temps, on les avait vues placées à côté de l’état ou dans l’état, peu importe, mais vivant de leur vie à elles et défendant leur existence contre les envahissemens de l’état même. Elles n’étaient donc pas une dépendance de l’état.

L’assemblée constituante reconnut que la commune avait des intérêts distincts de ceux de l’état, et qu’elle devait les régler elle-même, c’est-à-dire à l’aide de mandataires librement choisis parmi les habitans. Elle vit dans la commune l’image agrandie de la famille, et elle en fit le pivot de l’édifice politique. La première loi d’organisation qui parut fut celle de la commune, car, au milieu des troubles qui agitaient le pays, la pensée de l’assemblée constituante s’était portée spontanément sur les administrations locales. « Qu’on organise des municipalités, avait dit Mirabeau, c’est le plus utile élément d’une bonne constitution, la sécurité de tous les foyers, le seul moyen possible d’intéresser le peuple entier au gouvernement et de réserver les droits autour des individus. » Une question préoccupa vivement l’assemblée ; elle est du nombre de celles qui furent alors tranchées avec une si grande netteté de vues : il s’agissait de déterminer la part d’indépendance qui serait faite aux communes dans leur administration intérieure. Les uns réclamaient pour elles une liberté complète ; elles se gouverneraient à leur gré, comme ces petits états de l’Amérique auxquels on ne demande que d’être républicains et de faire partie de la confédération. Ce fut d’abord la pensée de Mirabeau. D’autres, sans méconnaître l’esprit d’indépendance qui devait animer ces réunions locales, et qui était dans l’essence de leur constitution, voulaient cependant les rattacher à l’administration générale de l’état, ne fût-ce que par le lien d’une simple surveillance à l’endroit des actes municipaux. Il fallait concilier le principe de l’indépendance communale avec celui de la souveraineté de l’état. Jusqu’où pouvait aller cette indépendance ? Que les individus, que les familles veillent à leurs intérêts comme ils l’entendent, qu’ils les compromettent même par une mauvaise gestion, personne n’a rien à y voir ; ils trouvent dans la ruine une leçon et un châtiment. En cela, les communes diffèrent des individus ; leur liberté ne saurait aller jusqu’à l’épuisement de leurs ressources, jusqu’à l’anéantissement de leur vitalité. Le caractère particulier des communes, c’est de n’avoir ni commencement ni fin ; selon l’ingénieuse comparaison d’un écrivain anglais, c’est ainsi que la Tamise, dont les eaux se succèdent à chaque instant, ne cesse pas d’être la Tamise. Les communes intéressent autant l’avenir que le présent, autant la génération future que la génération actuelle. Du moment donc où il s’agit d’actes qui touchent à leur avenir, l’intérêt général est en jeu, le contrôle de l’état se justifie et doit commencer.

Telle fut la règle posée en cette matière par l’assemblée constituante, qui n’adopta ni la décentralisation du municipe romain et de la commune jurée, ni la centralisation extrême de la féodalité et de la monarchie absolue. « La municipalité, dit Thouret, est, par rapport à l’état, précisément ce que la famille est par rapport à la municipalité dont elle fait partie. Chacune a des intérêts, des droits et des moyens qui lui sont propres ; chacune entretient, soigne, embellit son intérieur, et pourvoit à tous ses besoins, en y employant ses revenus, sans que la puissance publique puisse venir croiser cette autorité domestique, tant que celle-ci ne fait rien qui intéresse l’ordre général. » Rien n’était plus rationnel ; le soin des affaires domestiques, voilà ce qui devait constituer l’indépendance communale. En conséquence, après avoir reconnu à la commune une existence propre, la liberté de choisir ses agens, l’assemblée constituante la soumit à la simple surveillance de l’état pour sa police intérieure et les actes d’administration proprement dite, et à l’autorité de l’administration de département, qui devait être remplacée bientôt par celle de l’état, pour les actes susceptibles d’engager l’avenir [16]. La loi des municipalités est trop connue pour qu’il convienne de s’y arrêter plus longtemps. Nous ne prétendons point que cette conception législative fût parfaite dans toutes ses parties ; quelle est la loi dont on a jamais pu faire un tel éloge ? Mais nous ne serons pas le premier à dire que, dans son ensemble et ses traits généraux, elle réalisait admirablement pour les communes ce qu’on est convenu d’appeler les grands principes de 1789. Après un assez long interrègne, lorsqu’il s’agit de rétablir la liberté municipale en France, c’est à l’œuvre de l’assemblée constituante qu’on eut recours ; dans ses dispositions fondamentales, la loi du 18 juillet 1837 en est la reproduction la plus intelligente et la plus fidèle.

Toutefois, en ce qui concerne le droit de propriété individuel des communes, l’assemblée constituante n’entreprit pas plus de le proclamer législativement que celui des particuliers et de l’état. Suivant elle, il suffisait de l’affirmer par ses actes. Il entrait, on le sait, dans les vœux du pays, énergiquement manifestés par les cahiers, de supprimer les corps et les communautés que le long règne de la féodalité avait partout enfantés. Dans un état régulièrement organisé, les corps et les communautés ne peuvent avoir qu’un objet, l’utilité publique. Du jour où ils ne répondent plus à cette utilité, lorsque, cessant d’être utiles, ils peuvent devenir nuisibles, la loi qui leur avait donné la vie peut la leur retirer ; l’état, qui s’était déchargé sur tel ou tel établissement d’un service public, peut revendiquer ses prérogatives et remplacer lui-même cet établissement. « Le droit qu’a l’état, disait Thouret, de porter cette décision sur tous les corps qu’il a admis dans son sein n’est pas douteux, puisqu’il a de tout temps et sous tous les rapports une puissance absolue, non-seulement sur leur mode d’exister, mais sur leur existence. La même raison qui fait que la suppression d’un corps n’est pas un homicide fait que la révocation de la faculté accordée aux corps de posséder des fonds de terre ne sera pas une spoliation. » Bientôt en effet disparurent les corporations, les communautés, les couvens, et leurs immenses possessions, qui s’étaient formées des démembremens successifs de la propriété individuelle, rentrèrent dans le commerce ; mais il ne vint point à la pensée de l’assemblée constituante de comprendre dans la mesure les biens des communes. Du système législatif de cette époque, il résulte que trois individualités seulement ont un véritable droit de propriété, l’état, les communes et les particuliers, et c’est aussi à l’état, aux communes et aux particuliers que resta le sol tout entier.

Dix ans plus tard, la même pensée s’introduisait dans nos codes. Au moment où on les rédigeait, quelques établissemens publics s’étaient déjà reformés ou avaient vu se relâcher pour eux la rigueur de la mesure ; des exceptions avaient été consacrées en faveur de la maladie, de la pauvreté ou du malheur, au profit du culte et de l’éducation de la jeunesse. Ainsi les hospices étaient rentrés dans une partie de leurs biens, puis les fabriques d’église et l’université. Cependant le droit de propriété des communes fut seul inscrit dans la loi civile et placé à côté de celui des citoyens et de l’état [17]. Un incident peu connu de l’ancien conseil d’état va nous permettre d’indiquer très clairement l’opinion qu’il faut avoir aujourd’hui de la propriété communale. On avait équivoqué sur la nature de cette propriété, et on demandait s’il ne convenait pas de ranger les biens des communes au nombre des objets qui sont régis par le droit public. M. Portalis, à qui étaient renvoyées toutes les affaires municipales et qui avait sur la constitution de la commune des idées si nettes, répondit : « Dans ce système, il faudrait envisager les biens communaux non plus comme une propriété particulière et patrimoniale, mais comme une portion du domaine public affectée pour l’utilité publique à un service déterminé. Cette thèse pourrait se soutenir sans doute, puisque, dans nos principes modernes, il est reconnu que les corps et établissemens publics ne possèdent pour ainsi dire que précairement, et que l’état conserve le domaine éminent et la haute main sur les propriétés qui leur sont affectées ; mais le code Napoléon, après avoir énuméré les différentes espèces de propriété publique et avoir déclaré dépendances du domaine public toutes les portions du territoire national qui ne sont pas susceptibles d’une propriété privée, ajoute que « les biens communaux sont ceux à la propriété ou au produit desquels les habitans d’une ou plusieurs communes ont un droit acquis. » Or il paraît, par cette disposition et par l’ordre dans lequel elle est placée, que les biens communaux sont rangés dans la classe des propriétés privées. Nous ne pensons pas que l’on doive sur ce point proposer une dérogation formelle au code Napoléon, à une époque où ce code devient la loi commune de l’Europe, et étend son empire en des lieux où l’on est bien plus accoutumé encore qu’en France à considérer les propriétés des communes comme des biens privés et patrimoniaux. »

Deux fois cependant les droits de la commune ont été gravement méconnus depuis 1789. La commune de l’assemblée constituante, avec ses biens personnels comme le citoyen, son administration intérieure comme la famille, et son indépendance, ne pouvait être celle de la convention. Sous ce dernier régime, la grande personnalité de l’état devait tout effacer ; l’état était tout et l’individu rien, doctrine célèbre qui conduit aussi sûrement au despotisme d’un seul qu’à celui des assemblées et des masses. La convention du moins, on lui doit cette justice, ne dissimula point sa pensée. Dans un état libre, selon Lozeau, député de la Charente-Inférieure, il ne devait y avoir que deux sortes de propriétés : les propriétés nationales et les propriétés particulières ; à quoi Carabon ajoutait : « Déclarez dettes nationales les dettes des communes en déclarant propriétés nationales tout leur actif. Vous n’aurez plus d’administrations municipales qui, avec des fonds particuliers, pourraient avoir l’idée de se séparer de la grande commune. Formez un ensemble de toute la dette, de quelque part qu’elle provienne ; qu’elle soit une, comme le gouvernement qui vient d’être adopté ! » Ainsi il ne fallait plus de commune ; la première chose à faire était évidemment de disperser les biens communaux. Ce fut l’objet de la loi du 10 juin 1793, qui en décréta le partage entre tous les habitans, comme si les habitans d’une commune avaient un droit indivis à la propriété communale, comme si cette propriété ne constituait pas entre les populations de tous les âges une espèce de fidéicommis dont la stricte exécution est confiée à la vigilance de l’état ! La convention, manquant à ses devoirs de haute tutelle, livra donc les biens communaux à l’avidité des spéculateurs et à l’imprévoyance des masses. On en fit des lots que les habitans tirèrent au sort ; les lots qui échurent à une famille furent disséminés ; les plus pauvres des habitans vendirent leur part à vil prix, et ces biens passèrent en général dans la main des spéculateurs, auxquels profita seulement une mesure qui ruinait ainsi les communes sans enrichir les habitans. La convention ne s’en tint pas là ; ’ainsi que l’avait proposé Cambon, elle chargea l’état du paiement des dettes des communes, et déclara que tout leur actif, à l’exception des biens communaux dont le partage avait été décrété, appartenait, jusqu’à concurrence des dettes, à la nation. La dépossession était formelle ; elle donna lieu à la vente d’une grande masse de biens communaux. Le directoire, il est vrai, suspendit les désastreux effets de cette mesure, mais il n’était pas en son pouvoir de réintégrer les communes dans les biens déjà partagés ou vendus, et le nombre en était considérable.

Vers la fin de l’empire, les communes furent atteintes de nouveau : la loi du 20 mars 1813 livra leurs biens à la caisse d’amortissement. Vainement voulut-on leur persuader que la mesure leur était favorable, et qu’en recevant en inscriptions de rentes l’équivalent de leurs revenus, elles ne perdaient absolument rien ; vainement encore relevait-on à leurs yeux la supériorité des rentes sur la terre, l’intérêt de l’agriculture, qui réclamait ces possessions peu fertilisées : les communes n’ont jamais vu dans cette conversion forcée de leurs biens qu’un regrettable expédient financier et une nouvelle atteinte à leurs droits. Il faut avouer que le rapport du duc de Gaëte à l’empereur, inséré au Moniteur de l’époque, était peu fait pour modifier cette opinion [18]. Il restait à payer sur les exercices des trois dernières années 232,500,000 francs, sans compter le déficit de 1809 et des années antérieures. Le ministre estimait qu’on pourrait retirer 370 millions de francs de la vente des biens communaux. On affecterait donc 237,500,000 francs au paiement des dettes de l’état, et sur les 132,500,000 francs d’excédant, la caisse d’amortissement emploierait en achats de 5 pour 100 la somme nécessaire pour procurer à chaque commune la rente réglée à son profit, « ce qui, observait le ministre, n’ajouterait rien aux charges de l’état. » Le fait n’était, hélas ! que trop vrai. La première protestation contre cette loi s’éleva du corps législatif, où, lors du vote, soixante-quinze boules noires furent déposées dans l’urne du scrutin : grand événement pour l’époque ! Mais l’un des traits les plus acérés contre cette mesure partit du conseil d’état lui-même, et y fut lancé par la section de l’intérieur. Au moment où s’agitait la proposition du ministre des finances, un petit hameau de la commune de Tourmont, désirant participer aux distributions affouagères de cette commune, exposait qu’il n’en était pas de la propriété communale comme de la propriété particulière, qu’elle était dans la main du gouvernement, qui pouvait en disposer à son gré et suivant les convenances. « On répondra à cette observation, prit occasion de dire la section de l’intérieur, que la propriété des communes a de tout temps été assimilée à la propriété des individus, et même d’une classe privilégiée d’individus, les mineurs ; que le gouvernement veille à la conservation des biens des communes ; qu’il les a sous la main pour les protéger, mais non pour les enlever à leurs propriétaires [19]. »On sait que l’un des premiers actes du gouvernement de la restauration fut de remettre aux communes les biens que la caisse d’amortissement n’avait point encore aliénés ; mais déjà les ventes opérées au nom du domaine s’élevaient à 58 millions, et les biens vendus appartenaient à la portion la plus fertile du patrimoine communal.


IV

Aujourd’hui, sur les trente-six mille communes qui composent le pays, vingt-cinq mille possèdent encore des biens communaux. Les biens des communes non affectés à un service public représentent une contenance de 4,718,000 hectares. Dans ce chiffre, les bois figurent pour 1,693,000 hectares, c’est-à-dire pour le tiers environ de la contenance totale. Les terres vaines et vagues sont évaluées à 2,792,000 hectares, répartis fort inégalement entre les divers départemens [20].

La pensée de conquérir les terres vaines et vagues à l’agriculture n’est pas nouvelle. Avant la révolution, elle était à l’ordre du jour dans plusieurs assemblées provinciales. En 1787, l’assemblée de la généralité de Rouen proposait un prix de 400 livres à l’auteur du meilleur mémoire sur la question du défrichement des communaux ; mais alors il était beaucoup plus important de reconstituer la commune anéantie par le pouvoir absolu, et d’en consolider les bases. C’est ce que comprit l’assemblée constituante, qui fit beaucoup à ce point de vue. Une fois balayée par la convention, son œuvre dut attendre que les libertés publiques eussent regagné le terrain qu’elles venaient de perdre pour de longues années. Dès que le gouvernement de 1830 eut rétabli la commune sur le plan de 1789, il s’occupa aussitôt de l’amélioration de ses biens. En 1839, il provoquait sur ce sujet les observations des conseils-généraux, et chaque année il recueillait leurs avis. Les conseils-généraux n’ont pas cessé de réitérer leurs vœux depuis cette époque, et aujourd’hui la presse départementale leur vient en aide. Qu’on n’imagine pas toutefois que les choses en soient restées où elles étaient avant la révolution ; alors la mainmorte s’étendait sur tout le pays : les églises, les monastères, les corporations de toute sorte, détenaient les trois quarts du territoire, et de vastes domaines étaient dans un état de stérilité à peu près complète. La plupart de ces biens sont entrés dans le commerce et ont été livrés à l’agriculture ; l’aliénation des biens nationaux, le partage d’un grand nombre de communaux et la vente des biens des émigrés, ont jeté d’immenses possessions sur la place. L’agriculture a-t-elle tout envahi ? Nous ne saurions le dire ; ce qui est certain, c’est que depuis la révolution de 1789 elle s’est considérablement étendue et perfectionnée, ainsi qu’on l’a si bien démontré dans la Revue [21]. Ce qu’il faut proclamer, c’est qu’on doit chercher à en augmenter les bienfaits, tant qu’ils peuvent se répandre sur une plus grande portion du sol. Les questions de perfectionnement viendront ensuite ; on recherchera les moyens d’arrêter la dépopulation croissante des campagnes, et de fournir à l’agriculture les bras qui commencent à lui manquer dans beaucoup de régions, et dont la rareté deviendra plus grande encore par la nouvelle extension de la culture. En 1858 même, dans une des plus riches contrées agricoles de la France, la Normandie, beaucoup de cultivateurs ne sont parvenus à faire leur récolte qu’avec l’aide des soldats de la garnison voisine. Mais laissons à d’autres ces préoccupations et ces soins, et arrivons aux difficultés que la question d’exécution soulève en cette matière.

Par quels moyens les biens communaux seront-ils améliorés ? Les moyens qu’on a signalés se réduisent à trois ; ils consistent soit dans la vente des biens, soit dans le partage entre les habitans, soit en amodiations au profit de la commune.

Le partage, disons-le tout de suite, n’a guère de partisans. On y songeait déjà avant 1789 ; il fut même alors essayé dans plusieurs contrées, mais de quelle manière ? On comprenait si bien que les communaux par leur essence même n’étaient point susceptibles d’une appropriation individuelle et absolue, que, dans les partages qui furent opérés, on respecta assez généralement le caractère particulier de cette espèce de propriété. Ainsi un édit de 1769, enregistré au parlement de Metz, avait donné aux habitans des Trois-Évêchés l’autorisation de partager les communaux, à la condition que le partage aurait lieu entre les chefs de famille après une délibération régulière tenue dans chaque paroisse. Seulement, aux termes de l’édit, les lots étaient indivisibles, inaliénables : ils étaient héréditaires en ligne directe ; dans le cas de succession collatérale, ils revenaient à la commune, qui, on le voit, n’entendait pas abdiquer tous ses droits et faire une aliénation complète. M. Dareste remarque avec raison que ce système, appliqué plus d’une fois, était au fond le même que celui des très anciens partages. Grâce aux progrès du droit public en France, le partage est tombé dans l’opinion ; il a été repoussé par la plupart des conseils-généraux. S’il a été admis par ceux des Landes, de la Creuse et de la Corse, cela tient sans doute aux conditions particulières dans lesquelles se trouvent ces départemens, où la population est souvent divisée en petits groupes, surtout dans les Landes et la Creuse, au milieu d’immenses solitudes dont l’aridité est proverbiale. Ainsi que l’a fort bien dit le conseil-général du Gard, il ne serait pas plus rationnel de partager les biens communaux entre les habitans d’une commune qu’il ne le serait de partager le domaine de l’état entre les habitans de la France. La jouissance actuelle ne doit-elle pas devenir celle de la génération future ? Avant de déclarer ouverte la succession des communes, il faudrait qu’elles eussent cessé d’exister. Le conseil-général de la Meurthe a rapporté l’exemple de réunions d’habitans qui, après le partage de la convention, avaient spontanément rendu leurs lots à la commune. La mesure prise par la convention est restée odieuse comme un attentat à la propriété, et l’on peut ajouter que c’en était un véritable, car ceux-là mêmes qui la firent prévaloir disaient hautement que dans leur manière de voir la convention pouvait tout aussi bien disposer des propriétés particulières, si elles étaient nécessaires à la république. Ainsi pensait le député Lozeau.

Le système de la vente des biens et du remplacement en rentes sur l’état a réuni plus de suffrages au sein des conseils de département. Il a, il faut le dire, un côté séduisant, et qui le fait plus facilement admettre tout d’abord : c’est l’avantage apparent qu’il peut procurer aux communes. Il se pose en chiffres : combien rapportent les pâturages ? quel profit peut-on tirer des landes et des bruyères ? Eh bien ! que l’on convertisse ces propriétés en rentes sur l’état : au lieu de terres incultes et peu productives, on aura un capital, et la caisse municipale recevra régulièrement un intérêt de 4 1/2 pour 100. En même temps la commune sera déchargée de la gestion de ces biens qui lui rapportent si peu de chose. Ainsi plus de profit, moins de peine, sécurité complète : le bénéfice est net et palpable, l’avantage évident. Dans ce système, la masse des biens communaux serait mise aux enchères, et dans toutes les communes l’inscription à 4 1/2 pour 100 remplacerait les titres actuels de propriété. Les parchemins du moyen âge, les chartes d’affranchissement, autant de vieilleries et d’inutilités ! S’y attacher aujourd’hui, c’est le fait des antiquaires, et non des administrateurs. Notre siècle de métal et de primes a changé tout cela !

Ce système a ses partisans sincères et convaincus, nous le voulons ; mais il a aussi ses adversaires : il en a trouvé dans la majorité des conseils-généraux, qui l’ont repoussé ; il en a trouvé aussi dans des écrivains sérieux qui n’ont vu là qu’un fâcheux expédient ou qu’un dangereux empirisme. Comment d’abord ce qui est vrai pour les fortunes particulières ne le serait-il pas pour la fortune communale ? Qu’on remonte dans le passé des familles, et qu’on recherche quelles sont celles qui ont traversé le plus heureusement les crises, les révolutions et les commotions sociales ; qu’on se demande en même temps ce que sont devenues les fortunes mobilières : on verra que l’aisance est restée là surtout où la fortune consistait non en capitaux, mais en terres. Il y a dans la facile mobilité du capital des avantages incontestables, mais il y a aussi des dangers nombreux de dépérissement et de ruine. Sait-on résister à un besoin môme passager, à un caprice, quand on peut si promptement et si facilement le satisfaire ? Le directoire avait défendu aux communes de vendre leurs biens sans une loi ; les hospices étaient soumis à la même règle. Sous le consulat, le ministre de l’intérieur demandait qu’il fût permis aux hospices d’aliéner leurs biens sans recourir aux gênantes formalités d’une loi et de placer leurs fonds sur l’état. « Il y a, disait-il, avantage à mettre hors des mains des administrateurs des hôpitaux une masse de propriétés dont les revenus, prélèvement fait des frais de gestion et des non-valeurs, se trouvent le plus souvent réduits au tiers de leur produit, et à les convertir en un revenu plus réel. L’emploi en acquisitions de rentes sur l’état est ce qu’en administration on peut faire de mieux, et surtout dans les circonstances où l’on peut par ce mode doubler son capital et son revenu. Sous ce seul point de vue, je ne pense pas qu’il y ait à balancer ; la mesure, utile en elle-même aux établissemens de charité, le sera pareillement au gouvernement sous les rapports politiques, en ce qu’elle retirera de la circulation une masse assez considérable d’inscriptions de rentes, et influera par ce moyen de la manière la plus sensible pour la hausse de cette nature d’effets publics [22]. » Le conseil d’état cependant maintint la règle, « considérant, dit-il, qu’on ne saurait donner trop de solidité et de garantie aux propriétés publiques, et opposer à l’intérêt particulier, à l’erreur ou à la négligence une surveillance trop sévère et trop étendue. » La propriété immobilière a été conservée au sein des communes par le même sentiment qui a empêché les habitans qui les administrent de vendre leurs terres, qu’ils considèrent comme une réserve précieuse dans les familles. Qui oserait méconnaître que cette réserve des communes, léguée par les siècles, ait ajouté à leur consistance, à leur individualité, et affermi le sentiment de leur indépendance ? Le conseil-général du Bas-Rhin l’a constaté avant nous, des gouvernemens dont les institutions étaient autrefois moins avancées que les nôtres ont compris toute la puissance que de bonnes institutions communales prêtent au pouvoir central, et quelle force l’esprit de conservation trouve dans les mœurs qui se développent au contact direct des affaires. La véritable portée des institutions d’un pays est de faire participer chaque citoyen à la vie de sa commune d’abord, de son département ensuite, et enfin de l’état tout entier ; « mais ce développement ne s’accomplit que sous l’empire de certaines conditions, et l’une des plus importantes de ces conditions, c’est l’individualité du patrimoine et sa stabilité. » On ne doit pas oublier qu’en disséminant le patrimoine des communes, la convention voulait les affaiblir. La nécessité d’une autorisation préalable pour aliéner les rentes serait-elle en pareil cas une sauvegarde suffisante ? Nous ne saurions le croire. L’administration centrale, qui la donne, n’est pas sur les lieux, et les motifs qu’on pourrait invoquer auprès d’elle pour l’obtenir sont trop faciles à colorer. Malgré la règle qui veut que l’aliénation des biens communaux n’ait lieu qu’en cas d’urgence absolue et pour un avantage réel, non en vue d’un besoin actuel et passager, mais pour une destination nécessaire et durable, non à la seule fin d’augmenter les revenus, mais uniquement pour en ménager la source dans l’avenir ; malgré cette règle protectrice, ne sait-on point que, par le jeu des institutions municipales, les démembremens du domaine communal qui entrent chaque année dans le commerce n’atteignent pas moins de 5,000 hectares ? Que serait-ce s’il s’agissait de rentes sur l’état ? On peut prédire que ces valeurs mobilières seraient rapidement épuisées, et que bientôt il ne resterait guère trace dans les communes de la fortune vingt fois séculaire qu’elles possèdent aujourd’hui. Or pour les communes, a très bien observé M. Cauchy, avoir cessé d’être propriétaire, c’est avoir perdu l’espoir de le redevenir jamais.

Quant à cette augmentation de revenus que préconisent les partisans de la conversion, elle ne sera pas très sensible, si l’on veut bien la comparer à celle que produirait une sage amodiation au profit de la commune ; mais, en ce qui concerne la vente même, si l’on va au fond des choses, on reconnaît bientôt que cet avantage n’est qu’apparent. Est-ce que l’acheteur ne fera pas entrer en ligne de compte les avances que nécessiteront pour lui le défrichement et les travaux d’amélioration ? Il exigera donc beaucoup de terre pour peu d’argent, car autrement où serait pour lui le bénéfice, et pourquoi se dessaisirait-il d’un capital qui deviendrait immédiatement productif entre les mains de la commune ? Il n’est pas possible d’admettre qu’il n’y aura point, dans ce cas, équivalence entre la chose et le prix. Voilà donc tous les biens de la commune convertis en 3 ou 4 1/2 pour 100 ! A partir de ce moment, la commune subira les chances de hausse et de baisse de la rente, si rapides et si diverses. Ce capital augmenterait-il jamais ? Non, car les valeurs métalliques ont marché vers une constante dépréciation. En revanche, depuis cinquante ans, la propriété foncière a presque doublé de valeur. De là il faut conclure, avec M. Cauchy, que la vente des biens des communes aboutirait en définitive à mettre de leur côté, au lieu d’une espérance d’accroissement, une chance de diminution plus ou moins éloignée, mais certaine.

Reste l’amodiation des biens au profit de la commune. Ce système a généralement prévalu dans les conseils-généraux [23]. Il a en effet le grand avantage de ne pas dépouiller irrévocablement la commune ; les biens restent dans son patrimoine, et un jour, après un ou deux baux peut-être, elle en reprendra la libre possession ; au lieu d’un maigre pâturage, elle retrouvera de bonnes terres de labour ; au lieu des ajoncs de la lande, des fourrages et du grain. Un long bail et la perspective de quelques bénéfices pour les dernières années auront amené cet heureux résultat sans violence et sans conflit. C’est vers ce but, disons-nous, que convergent la plupart des vœux des conseils-généraux, qui veulent avec raison qu’on laisse à l’autorité locale le choix des moyens d’amélioration que le sol et la contrée réclament. On ne saurait, à notre avis, faire un meilleur usage de la décentralisation administrative qu’en cette matière : nul ne sait mieux que le paysan le genre de produits qu’il faut demander à sa terre. Les communes nous paraissent être dans la même situation relativement à leurs biens. Une seule difficulté se présente ; elle est sérieuse, car elle touche à la constitution communale : on suppose la résistance du conseil municipal, et l’on se demande si l’autorité supérieure pourrait alors agir d’office et faire exécuter l’amodiation malgré le conseil. C’est une question que la vente des biens peut faire naître comme la mise en culture, car, d’après la loi organique, c’est au conseil municipal qu’il appartient de demander la vente de ces biens ; à lui seul également est dévolu le droit d’en régler l’administration et le mode de jouissance. Il importe beaucoup de se rendre compte du partage d’attributions qui a été tracé par la loi du 18 juillet 1837. Le conseil municipal est soumis au contrôle de l’autorité supérieure, mais ce contrôle varie suivant l’importance et la nature plus ou moins communale des mesures proposées : le conseil municipal règle, délibère ou donne son avis. Trois catégories d’intérêts répondent, dans la loi, à ces différens actes ; le pouvoir de l’autorité municipale s’abaisse à mesure que grandissent les intérêts communaux et qu’ils se rapprochent davantage de l’intérêt général. S’agit-il d’un acte d’administration intérieure, le conseil municipal le règle par sa délibération, et alors ses résolutions, existant pleinement par elles-mêmes, n’ont besoin d’aucune ratification. Il n’y a point ici, à proprement parler, de tutelle administrative, parce qu’il s’agit de choses essentiellement domestiques, qui n’entament point le patrimoine de l’association communale. Dès lors il n’est point permis à l’autorité supérieure de croiser en cela l’autorité locale, selon l’expression de Thouret. Au contraire, s’agit-il d’actes qui engagent l’avenir, comme des ventes, c’est encore le conseil municipal qui propose, mais c’est l’autorité supérieure qui dispose. N’est-il question que de choses qui ne touchent qu’indirectement aux intérêts communaux, comme les budgets de fabriques d’église, le conseil municipal n’a plus qu’un avis à exprimer. C’est dans ces deux derniers cas seulement qu’il est en réalité sous l’empire de la tutelle administrative.

Dans son lumineux rapport sur la loi de 1837, le savant et regrettable M. Vivien résumait ainsi l’économie de la loi : « La division adoptée par le projet de loi est logique et vraie. Les conseils municipaux doivent exercer tantôt un droit entier et propre, tantôt un droit subordonné, et enfin, dans certains cas, un simple droit d’avis. Dans ce cadre viennent se placer tous les intérêts dont ils ont à s’occuper, et la première de ces catégories, quoiqu’elle se borne à peu d’objets, reconnaît et constitue au moins le pouvoir municipal. Nous hâtons de nos vœux l’instant où le progrès des lumières et l’initiation des citoyens au maniement de leurs affaires permettront d’augmenter le nombre de celles qu’on pourra remettre entièrement à leur décision. » Or, dans cette première catégorie, qui reconnaît et constitue le pouvoir municipal, et qui remet certaines affaires à la seule décision du conseil, se trouve l’amodiation des biens. Permettre ici à l’autorité supérieure d’agir d’office, ce serait, on le voit, rayer de la loi municipale le principe le plus essentiel de cette loi même, et croiser l’autorité locale dans l’administration de ses biens. La chose est grave, car il ne faut pas perdre de vue que le principe inscrit dans la loi de 1837 est au nombre de ceux qu’on élève et qu’on a raison d’élever au-dessus de tous les autres ; il s’agit pour les communes d’un de ces grands principes de 1789, qui ont fondé leur indépendance en proclamant qu’elles avaient des droits propres, et en traçant la limite au-delà de laquelle ne pouvait s’avancer sans empiétement et sans violence le gouvernement lui-même. La loi de 1837 a conservé au pouvoir central toute l’autorité dont il avait besoin, mais en même temps elle a voulu affranchir les communes. Le mot parut exagéré à quelques-uns. M. Vivien l’expliquait en ces termes : « On a contesté, dit-il, qu’il pût y avoir lieu à l’affranchissement, on a accusé cette expression d’être injuste et impropre. — L’affranchissement des communes, a-t-on dit, ne pouvait être demandé que quand elles gémissaient sous le joug politique ; aujourd’hui les habitans sont libres, les droits de chacun sont garantis : il n’y a plus d’affranchissement à concéder dans un pays de liberté commune. — Cela est vrai au point de vue où l’on se place ; mais il ne s’agit pas de restituer aux communes une liberté politique qui appartient à tous les citoyens et qui n’a point un caractère communal : il s’agit seulement de leurs intérêts matériels, de leur administration, et à cet égard le régime actuel comporte une réforme qu’on peut, à juste titre, qualifier d’affranchissement. Le pouvoir municipal est méconnu : l’administration centrale se substitue à son action ; elle se met au lieu et place de la commune ; elle remplace le droit de veto qui lui appartient par un droit d’initiative qu’elle n’a pas ; elle n’accorde à la commune, en aucune circonstance, le droit de statuer définitivement sur ses propres intérêts. Tel est le régime qu’il convient de corriger. Nous croyons nécessaire de rendre au pouvoir municipal toutes les attributions qui lui appartiennent d’après sa nature et son objet. »

Il n’est donc pas possible, sans faire violence à la loi actuelle, d’enlever à la commune le droit dont elle jouit de régler l’administration de ses biens, et qui est au nombre de ses prérogatives les plus essentielles. Voilà pourquoi nous nous séparons complètement ici de M. Cauchy, qui se prononce pour l’amodiation d’office. M. Cauchy a cru trouver des précédens législatifs ; il n’a pas remarqué que les lois qu’il citait émanent de la convention et de l’empire, sous lesquels était anéantie l’initiative communale, et qu’avec la législation actuelle la tutelle administrative, qu’il croit pouvoir étendre jusqu’à l’intervention d’office, n’existe pas précisément pour l’administration des biens communaux, que l’indépendance du conseil municipal est complète sur ce point, et qu’en cela consiste l’affranchissement des communes. Il conviendrait, une fois pour toutes, de se fixer sur certaines règles, de les admettre résolument, ou de les répudier comme des inutilités ou des leurres dangereux. Nous parlons souvent des principes de 1789, et de temps à autre il nous en coûte une révolution pour y revenir. Presque tous les gouvernemens ont tenu à honneur de les inscrire sur leur drapeau depuis cinquante ans ; mais ils sont partis de points assez opposés dans l’application qu’ils en ont faite. Les règles posées par l’assemblée constituante en matière politique et sociale sont-elles donc si flottantes et si incertaines ? Du moins laissent-elles dans la loi municipale une empreinte facile à reconnaître. Nous ne pensons pas qu’il y ait lieu de l’effacer, comme on propose de le faire, en vue d’un bien que la loi municipale n’est nullement impuissante à produire ; nous sommes convaincu, pour notre part, que l’amodiation n’exige point un tel sacrifice. Un jour, dans le choix d’une commission, Colbert, voulant imposer sa volonté aux états de Provence, reçut du président cette réponse : « Nous croyons, dans ce pays, notre mal à moitié guéri, quand nous le traitons nous-mêmes. C’est à la vérité une fantaisie plutôt qu’une réalité, mais qui fait beaucoup ici-bas. » C’était une bonne réponse pour les assemblées provinciales ; mais les communes ne pourraient-elles pas en dire autant aujourd’hui ?

Si cependant les communes résistaient systématiquement à l’amélioration de leurs biens ! La crainte d’une pareille résistance nous touche peu. On a amené l’administration locale à exécuter des choses plus difficiles et peut-être beaucoup moins profitables pour elle que la culture des biens. La persuasion est un grand levier en toute chose, et le gouvernement ne manque pas de moyens de faire comprendre ses vœux. Aux communes qui hésitent, parce qu’elles entrevoient des dépenses premières, que l’on fasse quelques avances ; à celles qui résisteraient à la mesure par un de ces aveuglemens étranges qu’on est obligé de supposer pour justifier l’intervention d’office, par un mauvais vouloir coupable, que le gouvernement et les conseils-généraux fassent entendre qu’elles ont alors moins de droits aux fonds de secours, mais surtout qu’autour de ces résistances improbables l’exemple se produise, et l’on verra s’il ne sera pas bientôt suivi. Il faudrait désespérer du régime municipal et des libertés qu’il assure aux populations, s’il devait fatalement prêter à d’aussi absurdes entêtemens que ceux que l’on imagine. Présumons-nous trop de la sagesse municipale ? En 1839, le conseil-général de la Côte-d’Or, sans attendre de loi sur cette matière, dressa un projet de règlement dont il recommanda l’adoption aux communes [24], et qui devait les conduire à trouver dans une sage exploitation des ressources jusqu’alors négligées. Dès 1845, ce règlement était appliqué dans cent quinze communes du département ; le nombre des hectares de terre ainsi affermés était de 3,738, qui produisaient un revenu de 149,000 francs. En 1848, les communes du département du Doubs, suivant l’exemple, avaient affermé 7,200 hectares de communaux, et touchaient un revenu de 265,000 francs. Dans la Haute-Saône, 2,437 hectares étaient également affermés, et rapportaient 91,000 francs. Dans l’Aube, dans le Pas-de-Calais, l’exécution du même règlement amenait les mêmes bienfaits. Depuis cette époque, la mesure n’a pas cessé de se propager d’elle-même sans effort et sans bruit, et partout elle a eu des résultats aussi satisfaisans.

L’assemblée nationale de 1848 avait puisé un projet de loi dans le règlement du conseil-général de la Côte-d’Or ; mais ce projet péchait par la base, car il admettait la mise en culture d’office. Une seule chose avait frappé le rapporteur de cette loi, M. Tendret : c’est que l’ordonnance des eaux et forêts de 1669 avait imposé aux communes la réserve du quart de leurs forêts. Le rapporteur en concluait que le gouvernement avait le droit de s’immiscer dans la gérance des biens communaux ; mais la même ordonnance avait imposé le martelage aux particuliers et défendu le défrichement des bois. Serait-il juste d’en inférer que l’état peut régir à sa fantaisie les biens des particuliers, prescrire de les mieux cultiver ou de les vendre ? Très certainement, M. Tendret n’avait pas vu qu’il atteignait dans son principe même la loi de 1837, qui est beaucoup plus rapprochée de nous, et à laquelle la commune doit d’être ce qu’elle est de nos jours, car on ne la trouve pas une seule fois mentionnée dans son rapport. Selon nous, la meilleure loi, ou, si l’on veut, la meilleure méthode d’amélioration, serait celle que chaque conseil-général formulerait, à l’exemple de celui de la Côte-d’Or, d’après les conditions particulières du sol dans les différentes contrées du pays, et qu’il recommanderait à la sollicitude des conseils municipaux du département. Nous dirons de l’amélioration des communaux ce qu’on a dit de la suppression de la vaine pâture : « Cette révolution est de celles qui doivent se faire toutes seules, par le progrès même de la culture et l’initiative des communes, non par un brusque décret du gouvernement. » Quelques encouragemens des départemens ou de l’état pourraient singulièrement faciliter l’œuvre, et les communes, chose inestimable, guériraient leur mal elles-mêmes, sans perdre aucune de leurs libertés.

Grâce au ciel, le temps des agitations est passé pour les communes : il n’y a plus pour elles de féodalité à combattre, de pouvoir absolu à subir, les constitutions modernes ont fixé les droits de l’état, des citoyens et des communes. Ainsi qu’on l’a vu, l’histoire et le droit public se donnent aujourd’hui la main pour assurer à celles-ci les prérogatives qu’elles ont revendiquées par les armes dans les siècles passés. Les communes ont une administration propre, des biens à elles. Nos lois, conformes aux révélations de la science, en ont fait au milieu des autres institutions du pays des individualités à part, ayant leur autonomie, et jouissant sous plusieurs rapports des mêmes droits que les citoyens. Voilà ce qu’il était utile de rappeler peut-être, et ce que n’ont pas assez remarqué les conseils-généraux et les économistes qui ont proposé le partage et la vente des biens communaux. Il faut pourtant le reconnaître aussi, une phase nouvelle a commencé pour les communes. Elles n’ont plus à défendre leurs biens, comme autrefois, contre l’usurpation, mais elles ont le devoir de les soustraire à la stérilité qui les déshonore sur plusieurs points de la France. C’est là une conquête facile et toute pacifique que sollicite aussi bien l’intérêt de l’agriculture que celui des populations ; c’est là une grande et belle tâche pour l’accomplissement de laquelle doit s’exercer cette initiative qui constitue l’indépendance communale, et dont la génération actuelle est heureuse d’avoir à faire un si noble usage.


JULES LE BERQUIER.


  1. Histoire des classes agricoles en France, p. 14 et suivantes.
  2. Voici en quels termes s’exprimait le programme de l’Académie : « L’origine des biens communaux est un des points les plus controversés de notre ancienne histoire ; aussi n’a-t-on jamais pu s’accorder sur la nature du droit qui appartient aux habitans. Au lieu d’étudier la question en elle-même, on s’est décidé d’ordinaire suivant l’idée générale qu’on se faisait de la féodalité, de sa naissance et de son établissement. Tantôt on n’a reconnu aux communes qu’un simple droit d’usage, originairement concédé par la bienveillance du seigneur, tantôt au contraire on leur a attribué la propriété primitive, et on n’a vu dans les seigneurs que des usurpateurs abusant de leur juridiction pour s’emparer de ce qui ne leur avait jamais appartenu, — La première opinion est visible dans la grande ordonnance des eaux et forêts de 1669, qui reconnaît aux seigneurs le droit de triage, c’est-à-dire le droit de prendre en toute propriété le tiers des communaux ; la seconde opinion est au fond de toute la législation domaniale de la révolution. »
  3. Mélanges d’épigraphie, Paris 1854, p. 41 et suiv.
  4. Esprit des Lois, livre XXX, chap. 8 et 9.
  5. L’Ancien Régime et la Révolution, chap. 5.
  6. Cette lettre et plusieurs autres, rapportées dans la Correspondance administrative sous le règne de Louis XIV, n’ont pas de date. M. Depping suppose qu’elles ont été écrites de 1650 à 1660. — Voyez tome Ier, p. 636 et 637.
  7. Introduction, p. 32.
  8. Lettre du 10 juin 1664, Correspondance administrative, tome Ier, p. 726.
  9. Lettre du 2 septembre 1665, ibidem, p. 759.
  10. Lettre du 29 octobre 1663, Correspondance, tome Ier, p. 688.
  11. Lettre du 2 septembre 1665, ibidem, p. 758.
  12. Lettre du 1er janvier 1672.
  13. Montesquieu, Esprit des Lois, liv. XXX, chap. 14.
  14. Histoire des Classes agricoles en France, p. 89 et 91.
  15. Histoire des Biens communaux, p. 242.
  16. Décret du 14 décembre 1780,
  17. Article 542 du code civil.
  18. Moniteur de 1813, supplément au n° 72.
  19. Bulletins du conseil d’état, 1813.
  20. Les départemens les plus riches en biens communanx sont les suivans, qui possèdent à eux seuls plus de la moitié des terres vaines et vagues :
    hectares
    Les Landes 266,704
    Les Hautes-Alpes 259,371
    Les Basses-Alpes 150,895
    Les Basses-Pyrénées 147,074
    La Gironde 146,279
    Les Hautes-Pyrénées 134,357
    L’Isère 126,842
    L’Aude 109,160
    Le Bas-Rhin 97,567
    La Creuse 95,156
    La Moselle 68,250
    Total 1,601,655 hectares
  21. Voyez l’étude de M. L. de Lavergne, Revue des Deux Mondes du 15 novembre 1858.
  22. Rapport du ministre de l’intérieur portant là date d’imprimerie du 2 floréal an XI.
  23. En 1843, consultés par le gouvernement sur le meilleur emploi à faire des biens communaux, 66 conseils-généraux répondirent aux questions qui leur étaient soumises : 24 furent d’avis que les communaux devaient être affermés, 15 demandèrent la vente, et 5 seulement le partage entre les habitans ; mais, depuis cette époque, la très grande majorité des conseils-généraux s’est formellement prononcée pour l’amodiation au profit de la commune.
  24. D’après ce règlement, tous les biens communaux qu’on pouvait mettre avantageusement en culture devaient cesser d’être livrés à la vaine pâture. L’amodiation du quart de ces biens était mise aux enchères avec concurrence et publicité. S’il était possible d’en faire des lots en nombre suffisant, les trois autres quarts étaient divisés, à la manière des affouages, entre tous les chefs de famille, qui pouvaient concourir ainsi à l’amodiation par une espèce de droit de préférence sur les étrangers ; sinon, l’amodiation en devait être mise aux enchères. Les baux devaient être de neuf années au moins, et de dix-huit au plus. Chaque année aussi, aux termes du projet, le conseil municipal déterminait la quotité de la contribution afférente à chaque lot, et le produit de cette contribution, comme celui des baux faits par adjudication, était versé à la caisse municipale pour servir à l’acquit du budget.