Angleterre. - Administration locale

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Angleterre. - Administration locale
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Revue des Deux Mondes T.1, 1829
Angleterre. - Administration locale


ANGLETERRE.

ADMINISTRATION LOCALE.

Lettre I

Attributions du pouvoir royal

En Angleterre la séparation est complète entre l’administration locale et l’administration centrale. Chacune se meut dans un cercle distinct et conserve à peine avec l’autre quelques points de contact.

A l’origine des monarchies européennes, la féodalité ne donnait au pouvoir royal que deux sortes de fonctions ; l’exercice de la puissance militaire, pour la défense de l’État, et l’administration de la justice, pour la protection des droits des sujets. Quant aux affaires diverses des localités ; une administration locale était seule chargée d’y pourvoir.

Sur le continent, la lutte entre les diverses classes de la société, entre les communes et l’aristocratie, entre le serf et seigneur, appela bientôt la royauté à une nouvelle mission. Chargée de maintenir la paix entre ces classes ennemies, elle les subjugua les unes par les autres, et pour les rendre inoffensives, les dépouilla de tout pouvoir. Sa volonté suprême régenta jusqu’aux intérêts locaux.

L’extension du pouvoir royal dans les divers États du continent ne fut pas moins favorisée, par le développement qu’il fallut donner à la puissance militaire de ces États.

En Angleterre, des circonstances différentes prévinrent un pareil accroissement de l’autorité royale.

La sûreté du pays étant suffisamment garantie par sa position insulaire, l’action militaire n’y prit jamais une grande importance.

Les communes et l’aristocratie, effrayées de l’ascendant que le pouvoir royal avait acquis a la suite de la conquête normande, se liguèrent et firent cause commune contre lui, afin de résister à ses empiétemens.

Aussi, la royauté, même aujourd’hui en Angleterre, n’a guère dépassé les anciennes limites de la royatité féodale. Son influence s’est prodigieusement étendue, surtout depuis la restauration, par l’accroissement de l’armée, de la marine, du revenu public ; par la multitude des places dont elle dispose dans ces divers services. Cependant le cercle de ses attributions est demeuré ce qu’il était primitivement.

Le pouvoir royal est chargé de tout ce qui intéresse la sûreté et la puissance extérieure de l’État. Il a entre ses mains l’administration de la justice. A ces antiques attributions, la réformation a encore ajouté la souveraineté spirituelle et le titre de chef de l’Église ; mais quant aux affaires des localités, il n’a pas plus que par le passé le droit de s’y immiscer. La prérogative Georges IV n’est pas plus étendue à cet égard que ne l’était celle d’Édouard Ier.

Passez en revue les nombreux départemens du ministère anglais, vous y verrez figurer les divers services qui se lient à l’administration de la justice, ou bien au développement de la puissance extérieure de l’Etat. Vous y trouverez encore les administrations financières, qui lèvent et gèrent la portion du revenu public, consacrée aux dépenses de ces divers services, ou au paiement de l’intérêt de la dette, dont ces services ont précédemment nécessité la création. Quant à l’infinie variété des affaires locales, vous trouverez qu’elles n’y occupent aucune place.

Il existe, il est vrai, dans le ministère anglais, un secrétaire pour le département de l’intérieur (the secretary for the home department) ; et trompés par la ressemblance des dénominations, nous sommes portés à croire que ces fonctions correspondent à celles du ministre de l’intérieur en France. Cependant cette supposition n’est point justifiée par les faits.

Les ministres français dont les fonctions présentent le plus d’analogie avec celles du secrétaire pour l’intérieur, sont le ministre de la justice et celui des affaires ecclésiastiques. Il faudrait ajouter le ministère de la police, si ce ministère particulier existait encore.

Ainsi le secrétaire pour l’intérieur nomme à certains bénéfices ecclésiastiques, dans le petit nombre de ceux qui sont à la disposition du Roi. Il correspond avec les chapitres des cathédrales pour la nomination des évêques, ou plutôt il leur fait connaître le choix du Roi, auquel on se conforme toujours. Comme chef de la justice, il nomme les juges des cours de Westminster. Il propose au Roi d’accorder ou de refuser les commutations de peines. Il a un droit de contrôle assez vague, il est vrai, sur toutes les prisons du royaume. C’est comme chef de la justice que M. Peel a présenté au parlement ces réformes des lois criminelles et des lois du jury, qui marquèrent les premiers pas de l’administration anglaise dans la carrière des améliorations.[1]


Comme chef de la police, le secrétaire de l’intérieur est chargé de ce qu’on appelle la police générale. Mais il ne faut point entendre par là une surveillance constante étendue à toutes les parties du royaume Rien de pareil n’existe en Angleterre. Ces mots, appliqués aux attributions du secrétaire pour l’intérieur, signifient seulement l’aptitude à s’occuper, dans l’occasion, de matières relatives à la police, par exemple, s’il fallait proposer au parlement de changer quelque chose dans la police des auberges, ou quelque autre mesure semblable, le secrétaire pour l’intérieur devrait, avant tout autre, présenter un bill pour cet objet. Il est chargé en outre de la police des étrangers, et de la surintendance de celle de Londres.

A ces diverses fonctions relatives aux affaires de l’église, de la justice et de la police, le secrétaire pour l’intérieur joint encore la correspondance avec le gouvernement d’Irlande, et c’est là peut-être la partie la plus laborieuse de son ministère.

On voit, dans tout ceci, que rien ne ressemble à ce que nous considérons comme les attributions d’un ministre de I’intérieur. Il n’est question ni d’affaires de comté, ni d’affaires de paroisse, ni de biens communaux, ni de police locale, ni de routes, ni de voirie urbaine, de voirie fluviale, ni de rien enfin qui soit affaire locale. Ces divers objets sont en effet entièrement laissés aux administrations des localités ; le secrétaire pour l’intérieur y reste totalement étranger. Ce n’est l’objet d’aucune correspondance entre lui et les magistrats locaux. Tout au plus, lorsqu’un bill relatif à quelques une de ces matières est présenté au parlement, ceux qui sollicitent le bill, viennent-ils préalablement en conférer avec le ministre, et demander son appui.


Même, pour des objets qui rentrent directement dans ses attributions, le secrétaire pour l’intérieur évite, dans ses communications avec les magistrats locaux, le ton du commandement. Dernièrement, par exemple M.Peel, agissant comme chef de la justice, dut écrire, aux magistrats de la cité de Londres, pour se plaindre du mauvais état de la prison de Newgate. Dans sa lettre il leur rappelle les prescriptions du parlement, mais il ne leur intime aucun ordre. Quoique le ministre s’exprimât avec tant de ménagemens, qu’il fût pleinement dans son droit, et qu’il eût pour lui l’approbation publique, cette démarche causa une profonde sensation. On voyait que c’était quelque chose d’inaccoutumé, un petit coup d’état.

Le gouvernement est si bien exclus de toute participation à l’administration locale, qu’il n’a pas même la prérogative d’en nommer les divers fonctionnaires, toutes les fois du moins qu’à leurs fonctions administratives ils ne joignent point des fonctions, ou militaires ou judiciaires.

Ainsi, le gouvernement nomme les lords lieutenants des comtés, parce qu’ils ont le commandement de la milice.

Il nomme les shérifs et les magistrats, ou juges de paix des comtés, parce que ce sont des officiers judiciaires.

Mais il ne prend aucune part à la nomination des chefs de la communauté, par les manoirs et les corporations ni à celle des marguilliers des paroisses, ni à celle des commissaires pour les routes, ou des commissaires pour la voirie urbaine, etc., etc.

Ces divers fonctionnaires sont nommés par les habitans, par une classe privilégiée peut-être. Mais ceci est une considération à part.

Lors même que le gouvernement a la nomination des fonctionnaires, son choix est toujours restreint aux habitans du comté. Les lords lieutenans, les shérifs, les magistrats, ne sont pas des fonctionnaires de profession, comme peut-être vous pourriez le croire ; ce sont des propriétaires résidant dans le comté ; jamais un étranger ; un intrus, n’a droit de venir prendre part à ce qu’on regarde, en quelque sorte, comme une affaire de famille L’influence locale détermine presque toujours le choix des magistrats, cette influence peut être bonne, peut être mauvaise ; et, certes, je ne prétends pas qu’elle soit toujours bonne. Trop souvent une aristocratie de notabilités locales a exploité à son profit les fonctions publiques, et fait sentir aux Anglais que son despotisme peut être plus intolérable encore que celui d’une administration centrale, parce qu’elle est à la fois et moins impartiale et moins responsable. Mais enfin l’accès des localités est fermé à l’influence ministérielle ; c’est tout ce que j’ai besoin de faire observer dans ce moment.

Le pouvoir royal n’a pas plus à s’occuper du contrôle et de la surveillance des administrations locales qu’il n’a d’ordres à leur donner. On ne lui a point imposé la tâche de vérifier, dans la capitale, les comptes de tous les sols et deniers dépensés administrativement par tout le royaume. Les vérifications de comptabilité se font en Angleterre, soit par les habitans mêmes, ou un comité qu’ils choisissent, soit par les magistrats du comté ; jamais on ne remonte plus haut. Je sais bien que parfois ces vérifications ne se font pas du tout ; mais l’abus ne prouve rien contre le principe bien entendu ; et d’ailleurs, grace au progrès de l’esprit de réforme, les désordres malheureusement trop nombreux, qui existaient dans les administrations locales, vont en diminuant tous les jours.

De même, les fautes et méfaits des fonctionnaires de l’administration locale ne sont de la compétence, ni du secrétaire pour l’intérieur, ni d’aucun autre membre du gouvernement... Une accusation devant le parlement, une action judiciaire devant la cour du banc du roi, sont les voies de redressement ouvertes aux sujets lésés par les actes de ces fonctionnaires.


On ne concevrait pas cependant qu’un système d’administrations locales pût se passer d’un régulateur suprême, de qui elles reçussent au besoin les pouvoirs additionnels réclamés par de nouvelles circonstances, et qui fût juge dans l’occasion entre elles et leurs subordonnés. Mais on sait que ce pouvoir est exercé par le parlement ; et, quoique cette assemblée soit loin de remplir, à l’entière satisfaction de ses commettans, les devoirs de sa haute prérogative, cependant il était utile, indispensable même au maintien du système anglais, que cette prérogative fût exercée par le parlement, plutôt que par l’administration centrale Une assemblée élective, non permanente, nombreuse, n’a pas pu profiter de son droit d’arbitrage, pour établir son pouvoir à demeure au sein des localités. Ce qu’on appelle le gouvernement n’eût pas laissé échapper une si belle occasion de s’arrondir.

Telles sont les observations que j’avais à présenter sur l’intervention du pouvoir royal dans l’administration intérieure de l’Angleterre. Ma tâche a été courte, parce qu’elle était négative, pour ainsi dire. Elle se réduisait à montrer combien cette intervention était limitée, et si, pour en définir tout d’abord l’étendue, j’avais dit, en un mot, qu’elle était nulle, cette définition eût été, je crois, l’expression plus rigoureuse de la vérité ; mais elle eût paru si étrange, qu’on eût révoqué en doute son exactitude.

Nous pouvons maintenant passer à l’examen des divers pouvoirs qui composent le système, administratif local, et voici dans quel ordre nous allons procéder.

Nous nous occuperons d’abord de la grande circonscription judiciaire et administrative du comté (shire), subdivisé en centaines et dizaines (hundreds and tithing). Il est administré, je dirai presque souverainement, par les magistrats ou juges de paix, qui dirigent et surveillent en outre les différentes administrations inférieures, et sont juges des contestations qui naissent entre elles et les habitans.


Nous traiterons ensuite de la communauté politique élémentaire, qui est, encore aujourd’hui la communauté féodale, c’est-à-dire le manoir ou la corporation. Là, nous trouverons le chef de la communauté et l’administration des biens communaux.

En troisième lieu, viendra la communauté ecclésiastique ou paroisse, avec ses divers officiers et son assemblée, avec les affaires de l’église et celles des pauvres. Enfin, à côté de ces trois classes d’administrations, il y en a une quatrième, chargée de la direction des travaux publics. Elle consiste dans un système de commissions locales.

Les grandes routes, la voirie fluviale, la voirie urbaine, les édifices publics, forment autant de branches distinctes, dont chacune est exclusivement confiée, dans chaque localité, à une commission de cette espèce.

Transportez-vous sur un point quelconque du territoire anglais, vous y verrez ces quatre classes d’administrations agir simultanément. Choisissez un quartier de Londres, Westminster par exemple ; la haute police et le pouvoir judiciaire administratif y sont exercés par les juges de paix de la métropole. Le baillif, ou premier officier du manoir, y préside l’assemblée publique, comme représentant le chef de la communauté ; et le constable, nommé par le même manoir, y veille au maintien, de la paix publique. Les officiers et l’assemblée de la paroisse s’y occupent des affaires de l’église et des pauvres ; une commission d’habitans y dirige la voirie. Passez à un autre quartier de Londres, à la Cité ; vous y retrouverez les mêmes pouvoirs. La forme seule de la communauté politique a changé ; au lieu d’un manoir, c’est une corporation. Si nous gagnons la campagne, le manoir va reparaître ; mais au lieu d’une commission de voirie, nous aurons une commission de grande route.

Nous passerons successivement en revue chacun de ces divers pouvoirs. D’un côté, absence totale d’intervention de la part du gouvernement ; de l’autre, influence de l’aristocratie autrefois absolue, illimitée, aujourd’hui de plus en plus réduite par la force de l’opinion publique, et une législature moins complaisante ; tels sont les caractères que présentera le système administratif local de l’Angleterre.


ANGLETERRE. ADMINISTRATION LOCALE.


Lettre II

Comté

Lord lieutenant. – Shérif. – Magistrats ou juges de paix.

Avant de parler des juges de paix ou Magistrats proprement dits, dont le pouvoir domine toutes les parties de l’administration locale, il est nécessaire de dire quelques mots de deux magistratures qui, bien moins importantes, quant à l’étendue réelle de leurs attributions, le sont cependant beaucoup par l’influence et la considération qu’elles donnent à ceux qui en sont revêtus.

Le lord-lieutenant a, dans chaque comté, le commandement de la milice. C’est une fonction peu laborieuse en temps de paix, puisqu’il ne reste alors de la milice que les cadres et les états-majors, conservés comme une source de sinécures pour l’aristocratie. Mais, par une cumulation d’emplois, qui paraîtra bizarre sans doute, le lord lieutenant est aussi un des juges de paix du comté, et même il en est le garde des archives (custos rotulorum). C’est lui qui, en cette qualité, nomme les autres magistrats ses collègues.

La dignité de lord lieutenant est, rigoureusement parlant, à la nomination du Roi ; mais elle est de fait, dans chaque comté, le partage héréditaire de quelque grande famille, d’où elle ne sort presque jamais. On a regardé comme un des actes les plus violens du ministère de Castelreagh, d’avoir dépouillé lord Fitz-William de la lieutenance du Yorkshire, pour le punir de son opposition aux vues du gouvernement.

Le second des magistrats dont je voulais parler, le shérif, est nommé annuellement par le Roi, sur la présentation des douze juges. il doit toujours être pris parmi les propriétaires du comté, et même parmi les plus riches ; car sa charge oblige à une grande représentation, et n’est guère briguée que ceux qui l’ambitionnent comme un moyen de faire connaître leur nom, et de se préparer, pour l’avenir, l’entrée au parlement.

Les fonctions administratives du shérif se réduisent à régler tout ce qui est relatif à l’élection des membres du parlement, et à présider la réunion générale des propriétaires du comté ; réunion dont quelques-uns des principaux habitans peuvent toujours requérir la convocation, pour délibérer sur des objets d’intérêt public. Ses fonctions judiciaires sont plus étendues ; elles sont en partie les mêmes que celles de nos procureurs du Roi et présidens pour l’exécution des ordres des tribunaux. Il n’exerce point personnellement. Les actes de sa charge sont faits par un sous-shérif salarié, nommé, comme lui, annuellement. La responsabilité des actes reste cependant au shérif, et il est fréquemment exposé, en conséquence, à des pertes pécuniaires assez considérables.

On a prétendu que le shérif pouvait sommer tout habitant de se joindre à lui, pour assurer Le maintien de la paix publique ; cela n’est point exact. Le shérif ne peut imposer cette obligation aux habitans, qu’en leur faisant prêter serment comme constables ; et dès-lors, ils ont droit, en cette qualité, à une indemnité pécuniaire (environ une demi-couronne par jour). Il n’existe aucuns fonds pour couvrir cette dépense ; elle retomberait à la charge du shérif, qui n’a garde de s’y exposer. Cependant on verrait avec plaisir ces magistrats remis en possession d’un pouvoir qu’ils ont anciennement possédé ; ce serait un moyen d’apaiser les troubles, facile et sans danger pour les libertés publiques. Mais le gouvernement préfère laisser les choses dans l’état actuel, parce que, faute au shérif de pouvoir se faire assister par les habitans, on est forcé d’avoir recours à l’intervention militaires et c’est précisément ce qui convient le mieux aux ministres de Sa Majesté Britannique.

J’arrive maintenant à cette institution dont le nom est célèbre, mais la nature réelle peu connue, qui, soit par une action directe, soit par une intervention judiciaire pénètre toutes les parties de l’administration locale ; enfin, qui, monopolisée par l’aristocratie, est à la fois le principe et l’expression du pouvoir que celle-ci possède dans tous les degrés de l’ordre social. Les juges de paix ou Magistrats des comtés, ou, plus simplement, Magistrats, selon l’appellation ordinaire, n’exercent pas seulement un pouvoir administratif et judiciaire-administratif ; ils jouissent encore d’une juridiction criminelle très étendue ; ce sont trois ou quatre mille juges adjoints aux douze juges des hautes cours du royaume, et qui ne laissent pas de supporter une assez bonne part du fardeau, qu’on suppose en général je ne sais d’après quelle autorité, peser entièrement sur les douze juges.

Si je voulais me borner rigoureusement à mon sujet, je ne devrais parler que de fonctions administratives des Magistrats, et laisser de côté leurs fonctions judiciaires ; mais j’aurais regret de ne pas montrer dans son ensemble une des institutions les plus extraordinaires que nous présente l’histoire des sociétés modernes, et qui, ne figurant pas sur le premier plan de la scène politique, est restée presque toujours inaperçue de ceux qui ont traité de la constitution anglaise. On verra toutefois, après en avoir étudié les différentes parties, que c’est uniquement sous le rapport qui qui nous intéresse le plus directement, sous le rapport administratif, qu’elle offre un modèle digne, au moins à certains égards, d’être imité par les autres nations.

Le corps des Magistrats, ou pour me servir du mot technique, la Commission de la paix (the Commission of the peace), est choisie dans chaque comté parmi les principaux habitans. Tous les Magistrats ont des pouvoirs égaux ; leur autorité s’étend à tout le comté, et à chaque district en particulier ; elle s’exerce d’ailleurs sous des formes diverses.

1° Tantôt les Magistrats siégent individuellement, et alors une des salles de leur maison leur sert de prétoire.

2° Tantôt la loi exige, pour la validité d’une décision, qu’elles soit prise concurremment par deux Magistrats au moins. Leur réunion constitue une petty sessions (petite session). Pour l’expédition des affaires qui ne peuvent se traiter qu’en petty sessions, les Magistrats d’un même voisinage ont, en général, l’habitude de se réunir régulièrement dans la ville la plus proche, soit tous les quinze jours, soit même chaque jour de marché ; une chambre d’auberge est leur salle de séance, et l’homme de loi de quelqu’un d’eux remplit les fonctions de greffier. Même un grand nombre des affaires qui peuvent être décidées par les Magistrats individuellement, sont ajournées par eux à ces petty sessions ; pour la décharge de leur responsabilité, ils préfèrent agir avec le concours de leurs collègues.

3° D’autres attributions des Magistrats ne peuvent être exercées par eux que dans les assembléés générales, ou quarter sessions (session trimestrielle) qui se tient quatre fois l’année au chef-lieu du comté.

4° Enfin, il y a encore un certain nombre d’objets spéciaux, pour lesquels l’assemblée générale est convoquée à des époques déterminées. Elle prend alors le nom de special sessions (session spéciale).

Cela posé, imaginez un corps dont les membres, tantôt individuellement ou en petty sessions, tantôt collectivement en quarter et special sessions, exercent tout ou partie des fonctions de nos procureurs du Roi et juges d’instruction ; voilà pour la police judiciaire : de nos juges de police, juges en matière correctionnelle, juges au criminel ; voilà pour le pouvoir judiciaire : de nos commissaires de police, maires, préfets, ministres et conseils-généraux de département ; voilà pour l’action, administrative et politique : de nos conseils de préfecture, préfets, ministres et conseil d’état ; voilà pour le contentieux administratif : cet assemblage surprenant, cette hydre aux cent têtes, ce Protée aux mille formes, vous donnera une image assez fidèle de ce qu’est, dans chaque comté d’Angleterre, le corps des Magistrats, la commission de la paix.

Individuellement ou en petty sessions, les Magistrats procèdent à la recherche, dans leur voisinage, des contraventions, délits et crimes de toute espèce. Ils décernent des mandats de perquisition, de comparution et d’arrêt. Ils instruisent les affaires criminelles renvoient les plus graves aux assises du comté, tenues deux ou trois fois l’année par les juges de Westminster, et réservent les autres pour le jugement des magistrats siégeant en quarter sessions. Ils font incarcérer les prévenus, ou ordonnent, sous caution, la mise en liberté provisoire : voilà bien le procureur du Roi et le juge d’instruction.

Toujours individuellement ou en petty sessions, ils prononcent par voie sommaire et sans jury sur une multitude de délits et de contraventions : par exemple, délits et contraventions de chasse de pêche, de voirie publique, de voies de fait, de vagabondage, de fraude mercantile, de fraude envers le fisc, et une infinité d’autres ; appel de ces jugemens est porté aux quarter sessions, qui prononcent également sans jury : voilà le juge de police, et en matière correctionnelle.[2]

Réunis en quarter sessions, à chaque trimestre, ils prononcent, avec l’assistance du jury, sur les délits et les crimes qui n’emportent pas plus de quatorze années de déportation, les affaires plus graves étant renvoyées au assises : voilà le juge au criminel.

Individuellement ou en petty sessions, ils exercent une police de surveillance sur les divers débits et métiers, sur les boulangers, les bouchers, les débitans de bière, de beurre, de charbon, etc. Ils peuvent, dans un district, quelconque du comté, établir une taxe du pain, et forcer les boulangers à s’y conformer. Ils font inspecter les poids et mesures, et nomment à cet effet des vérificateurs. Ils inspectent les manufactures de laine et de coton, et veillent à ce que les ouvriers, et surtout les enfans, y soient convenablement traités. Ils ont un immense pouvoir discrétionnaire pour la répression et la punition du vagabondage.

Ils choisissent, parmi les habitans, les officiers de police, constables, headboroughs, etc., là, du moins, où ces officiers ne sont pas nommés par les cours manoirs. Ils choisissent aussi les agens de l’administration paroissiale, les intendans des pauvres et les inspecteurs des routes. Ils surveillent et dirigent même jusqu’à un certain point leurs opérations, inspectent et vérifient leurs comptes. Ils sont de droit membres de toutes les commissions de grandes routes dans l’étendue du comté, et ont les mêmes pouvoirs que les autres commissaires.


Quoique le recrutement se fasse en entier par engagemens volontaires, et sous la direction du commandant en chef de l’armée, ce sont les Magistrats qui reçoivent et constatent l’engagement des recrues ; ils sont également chargés de fournir des logemens, des vivres et des fourrages aux troupes en marche. Ce sont eux encore qui délivrent les certificats de vie.

Tous les ans, à une session spéciale tenue au mois de septembre, les Magistrats accordent ou refusent, retirent ou continuent les patentes (licences), que tout individu doit solliciter auprès d’eux chaque année, pour avoir le droit de tenir un cabaret ou bien une auberge.

Enfin de nouvelles attributions administratives se rattachent aux quarter sessions. Quoique cette assemblée ne se réunisse que périodiquement, elle a un greffe permanent qui correspond tout-à-fait au secrétariat de nos préfectures. Outre que les archives judiciaires y sont conservées, c’est là que sont enregistrés, pour y être ouverts à l’inspection des habitans, les comptes des commissions de voirie urbaine. C’est là que sont déposés les statuts et réglemens des caisses d’épargne, ceux des sociétés de prévoyance entre les ouvriers, les plans des entreprises nouvelles qui peuvent affecter en quelque manière les propriétés particulières, et le livre dans lequel les propriétaires intéressés doivent signifier leur consentement ou leur opposition ; c’est là qu’est rectifiée annuellement la liste du jury sur les documens fournis par les paroisses. Enfin c’est à la trésorerie des quarter sessions que sont déposés les fonds, que sont tenus les états de recette et de dépense pour le comté. Ces dépenses sont principalement relatives à l’entretien des ponts, qui ne sont pas, comme les routes, administrés par des commissions spéciales ; à l’entretien des prisons, maisons de correction maisons d’aliénation ; aux frais de justice pour la poursuite et le transport des criminels ; à l’entretien de la milice, enfin aux frais généraux d’administration pour le comté.[3]


Les Magistrats prennent connaissance des divers objets que j’ai énumérés, et d’autres encore qui m’échappent ; mais ceux-ci suffisent pour donner une juste idée des attributions administratives des quarter sessions ; ils en délibèrent, s’il y a lieu, et donnent leur décision. Ils arrêtent les dépenses pour les différens services, et fixent en conséquence la taxe du comté (county rate), qu’ils répartissent ensuite proportionnellement entre les différentes paroisses. Ils entendent les rapports des magistrats qui ont été chargés d’examiner les prisons, les maisons de correction, et les maisons d’aliénés, espèce d’établissement qui, depuis quelques années, a beaucoup occupé l’attention des Magistrats. S’il est besoin de faire des constructions nouvelles, on prépare le bill qui doit être présenté au parlement pour obtenir l’autorisation d’emprunter les fonds nécessaires, et d’imposer une taxe spéciale sur le comté.

Enfin rien de ce qui intéresse le comte n’est étranger aux quarter sessions. Chaque magistrat, chaque membre du grand jury,[4] chaque habitant exerçant des fonctions administratives, même un habitant quelconque, d’après les anciens usages, peut et doit présenter ses observations sur ce qui lui paraît être un objet d’utilité publique.

Quelquefois enfin les Magistrats, sortant de la sphère des intérêts purement locaux, abordent des questions d’une nature tout-à-fait générale. Ils examineront par exemple, les conséquences de tel ou de tel impôt ; ils rechercheront les causes de la multiplication des crimes, de l’extension toujours croissant du paupérisme ; ils adopteront des résolutions sur les remèdes qui leur paraissent propres à mettre un terme aux souffrances publiques, et les adresseront au parlement

Un chef-lieu de comté présente, pendant la tenue des sessions, l’aspect le plus animé. Hommes de loi, témoins, habitans, fonctionnaires, gens de toute sorte, amenés par les affaires, soit judiciaires, soit administratives, soit par leurs affaires privées, affluent de toutes les parties du comté. C’est à chaque trimestre une espèce de rendez-vous.

Voilà toute la série des pouvoirs administratifs des Magistrats, depuis la simple surveillance des métiers, et la nomination des officiers paroissiaux, jusqu’aux actes des quarter sessions. N’avais-je pas raison de les assimiler aux pouvoirs exercés par toute notre hiérarchie administrative, depuis le commissaire de police jusqu’au ministre, et même au pouvoir

politique exercé quelquefois par nos conseils-généraux, dans la rédaction de leurs cahiers ?

Enfin, on se rappelle qu’outre les Magistrats, nous avons compté trois autres classes d’administrateurs locaux : ceux des manoirs et corporations, ceux des paroisses, ceux des travaux publics. Dans les paroisses, les intendans des pauvres, les inspecteurs des chemins ; remplissent des fonctions que leur nom même fait suffisamment connaître. Pour l’exercice de ces fonctions, ils agissent plus ou moins dans la dépendance des Magistrats ; mais ceux-ci sont toujours juges des contestations qui naissent entre les officiers paroissiaux et les habitans, à l’occasion de leurs actes administratifs, ou de la répartition des taxes qu’ils sont autorisés à percevoir. Les plaintes sont jugées en première instance par les petty sessions, en appel, par les quarter sessions. Dans les affaires administratives, le jugement de cette dernière cour est ordinairement définitif. La même juridiction s’applique au contentieux des commissions pour les routes à barrière, la voirie urbaine, et les édifices publics ; mais elle n’atteint pas les commissions de voirie fluviale, ni les cours des manoirs et corporations : les unes et les autres ont, comme on le verra, leur juridiction particulière, contre laquelle il n’y a de recours que devant une des hautes cours judiciaires du royaume.

Voilà bien le contentieux administratif ; voilà bien sous ce rapport, et quant aux affaires locales, nos conseils de préfecture, préfets, ministres et conseil d’état.

Police judiciaire, police administrative, juridiction criminelle, dont les crimes les plus graves sont seuls exceptés ; administration du district, administration du comité ; juridiction pour le contentieux administratif local, le tout presque souverainement, et sans le contrôle d’une autorité supérieure, tel est l’ensemble des attributions dévolues aux juges de paix, et dont on chercherait en vain l’équivalent dans les magistratures d’aucun autre état de l’Europe ; je serais tenté de dire d’aucune autre nation policée : car, pour trouver quelque chose qui ressemble à la commission de paix d’un comté d’Angleterre ; il faut remonter à ces tribus demi-sauvages, dans lesquelles un conseil de vieillards juge et administre souverainement la communauté.

Mais je n’ai encore tracé qu’une simple nomenclature des pouvoirs possédés par les Magistrats. Comment ces pouvoirs sont-ils exercés ? Comment, sous le rapport administratif, sous le rapport judiciaire, les Magistrats remplissent-ils la haute mission qui leur est confiée ? Si le pays n’a pas lieu d’être satisfait de leur régime, est-ce sous tous les rapports, ou seulement sous quelques-uns ? La faute en est-elle au principe même de l’institution, ou bien à des circonstances extérieures, accidentelles, qui la modifient et la dénaturent ? Enfin l’institution peut-elle être améliorée, en la dégageant de ces accessoires corrupteurs ? Méritera-t-elle alors de conserver sa place dans un ordre social régénéré, ou même d’être importée chez d’autres nations ? Telles sont les questions qu’il nous reste à examiner.

Nous nous occuperons d’abord des circonstances qui, sans une liaison, essentielle avec le principe même de l’institution, en peuvent cependant modifier les effets. La composition du corps des Magistrats, l’étendue de la responsabilité à laquelle ils sont assujétis, ont, indépendamment de la constitution particulière de leurs pouvoirs, la plus grande influence sur la nature de leurs rapports avec la société. La cumulation de ces pouvoirs a des résultats non moins importans. Ce n’est qu’après avoir éclairci ces trois points préliminaires, qu’il nous sera possible d’apprécier la valeur intrinsèque de l’institution, si je puis m’exprimer ainsi, sous le rapport des attributions, soit judiciaires, soit administratives, qui lui sont confiées.

Les élémens ne manquent pas pour un pareil examen. Depuis que l’esprit de réforme s’est développé en Angleterre, la Magistrature y a été attaquée avec la même énergie, la même violence que toutes les anciennes institutions. Autant le caractère du juge de paix avait été exalté par les anciens écrivains, admirateurs passionnés de la constitution de leur pays, autant il a été dénigré, rabaissé par les partisans de la réforme. Ils ont soumis à une sévère investigation les diverses parties du pouvoir des Magistrats, et n’ont fait grâce à aucun abus. Leurs plaintes, malgré leur véhémence, ont été justes, en général. Ils n’ont attaqué dans l’institution des Magistrats que ce qui méritait effectivement de l’être, et s’ils ont oublié le bien pour ne parler que du mal, du moins la justice de leurs griefs n’a été que trop bien démontrée par les faits les plus incontestables.

Le même sujet a d’ailleurs été traité en dernier lieu par un homme dont la sagesse et l’impartialité égalent la pénétration et les vastes connaissances, et je me trouve heureux d’avoir un pareil guide pour me diriger. Dans son célèbre discours sur la réforme des lois, prononcé en 1828, M. Brougham s’est longuement étendu sur les attributions des Magistrats ; et quoiqu’il ne les ait considérées que sous le rapport judiciaire, une grande partie de ses observations s’appliquent également à toutes les branches de leur pouvoir. Je tâcherai autant que possible d’emprunter l’autorité de ses paroles.

De la composition du corps des magistrats

La première origine de juges de paix remonte aux conservateurs de la paix chez les Anglo-Saxons (conservators of the peace), officiers dont le nom indique assez les attributions, et qui étaient élus parmi les hommes les plus influens du comté. Sous Edouard III, la couronne s’empara du droit de les nommer, et peu après, par le statut 34 du même règne, des fonctions judiciaires furent jointes à leurs attributions de police. C’est alors qu’ils prirent le nom de juges (justices).

Ce statut portait que le corps des Magistrats, dans chaque comté, se composerait d’un lord, de trois ou quatre des hommes les plus dignes du comté, et de quelques gens de loi. Dans la suite, le nombre des juges de paix ; en conséquence des ambitions individuelles, devint si considérable que, sous Richard II, il fut nécessaire de le réduire d’abord à six et ensuite à huit. Mais cette loi a été depuis long-temps mise en oubli, et le titre de juge de paix, qui donne à celui qui en est investi les pouvoirs les plus étendus sur la vie et la liberté de ses concitoyens, est aujourd’hui prodigué. Tout homme de quelque importance dans le comté a une espèce de droit à l’obtenir, et il faut, des considérations bien graves pour empêcher le lord lieutenant de le lui accorder. A défaut de grands propriétaires dans quelques localités, le brevet est accordé à des artisans ayant la fortune nécessaire. Beaucoup d’ecclésiastiques sont aussi membres de la commission de la paix. En 1796, on comptait 2351 juges de paix dans les quarante comtés de l’Angleterre, ce qui fait à peu près soixante par comté. Le nombre en est plus considérable aujourd’hui ; mais il y en a beaucoup qui, une fois en possession du titre, n’exercent jamais les fonctions de leur charge.

Toute personne qui possède un revenu foncier de 100 liv. sterl., qui n’est ni avoué ni procureur, et qui a sa résidence dans le comté, peut être Magistrat.

Il faut ajouter que la profession de foi religieuse exigée par les lois avait jusqu’ici exclu des fonctions de la Magistrature tous ceux qui n’étaient pas membres de l’église établie. La révocation du test and corporation act en 1828, a fait cesser pour les dissidens cette exclusion. Le bill d’émancipation, en 1829, la fera cesser pour les catholiques.

Le serment du Magistrat (oath of qualification) est admis comme preuve suffisante qu’il remplit les conditions pécuniaires légales. Mais il est permis à un tiers de lui contester sa qualité, et c’est au Magistrat d’administrer la preuve de sa fortune, et d’exhiber à son adversaire ses titres devant le tribunal. Sur le vu des titres, il est permis au réclamant de se désister en payant les frais. S’il poursuit l’action, et qu’il perde sa cause, il est condamné à triples dépens ; S’il gagne, le juge de paix qui a fait une fausse déclaration paie 100 l. st. d’amende.

Les pairs et leurs fils aînés, les membres du conseil privé, et quelques autres fonctionnaires sont, de droit, juges de paix, et dispensés du serment de qualification.

Dans quelques villes de corporation, les magistrats supérieurs, le maire et les aldermen possèdent dans l’intérieur de la ville les pouvoirs de juge de paix, et en portent le titre ; mais il ne sont soumis à aucune autre condition pécuniaire que celle exigée par les statuts de la corporation.

En droit, c’est le roi qui nomme les juges de paix : la formalité est d’envoyer à chacun d’eux les lettres-patentes pour le comté, dans lesquelles sont enregistrés les noms de tous les Magistrats. Lorsqu’un nouveau Magistrat est nommé, de nouvelles lettres-patentes sont expédiées avec addition de son nom. Si l’un d’eux, au contraire, est privé de ses fonctions, on expédie de nouvelles lettres-patentes dans lesquelles son nom est omis. Mais la destitution d’un Magistrat est une mesure de rigueur dont il n’y a maintenant presque jamais d’exemple.

En fait, la nomination des magistrats est entièrement abandonné au lord lieutenant du comté qui place lui-même tels noms qu’il désire sur les lettres-patentes.

« Le premier doute qui se présente à mon esprit, dit M. Brougham, dans le discours dont j’ai parlé, est de savoir s’il est bien convenable que les juges de paix soient nommés comme ils le sont par les lords lieutenans seuls, sans aucune intervention de la part des ministres responsables de la couronne. II est vrai que ç’est du chancelier qu’émanent les lettres-patentes ; mais c’est le lord lieutenant qui désigne les noms qui doivent y figurer. Une intervention à ce sujet, de la part du lord chancelier, est une chose à peu près inouïe. Il s’en rapporte entièrement, pour le choix des individus, au lord lieutenant, ou plutôt au custos rotulorum, qui presque partout n’est autre que le lord lieutenant lui-même. Celui-ci, par conséquent, nomme, suivant son bon plaisir, tous les juges de paix du comté.

« Or, en considérant la classe de personnes qui le plus souvent sont introduites dans la commission je ne puis trouver que les choix soient faits avec toute la discrétion nécessaire. Et, par exemple, je puis tout aussi bien déclarer d’abord que je doute beaucoup qu’il y ait convenance à prendre des ecclésiastiques pour Magistrats. C’est une pratique que je désirerais voir changer, excepté là ou le nombre des propriétaires laïques n’est pas suffisant. Mon opinion est qu’un magistrat ecclésiastique, en unissant deux caractères, très-nobles, très-excellens, assez généralement gâte l’un et l’autre ; la combinaison produit ce que les alchimistes appellent un tertium quid, avec peu des bonnes qualités des deux composans, et beaucoup de leurs mauvaises ; avec des vices nouveaux qui naissent du mélange. L’excès de zèle est à mes yeux une grande faute dans un Magistrat, et cependant la plupart de ceux qui se font remarquer par un excès de zèle sont des ecclésiastiques Ajoutez à cela les petites haines, les petites affections locales, et en général, quelque chose de mesquin et de rétréci dans leurs opinions, qui semble inhérent au caractère d’un ministre de paroisse, caractère d’ailleurs si digne de nos respects, lorsqu’il reste exempt de la souillure des passions politiques. Il y a quelques lords lieutenans qui se font une règle de ne jamais admettre un ecclésiastique dans la magistrature, et c’est une conduite que j’approuve entièrement, parce que les hommes de cette classe n’ont ni les habitudes, ni l’éducation du monde, et conviennent peu, par cette raison, aux fonctions d’une pareille charge.

« D’un autre côté, il y a des lords lieutenans qui choisissent les Magistrats pour leurs opinions politiques. Il y en a qui les choisissent pour l’activité qu’ils ont déployée dans des contestations locales. Il y en a enfin dont la partialité va jusqu’à exclure entièrement de la Magistrate ceux qui prennent parti contre eux dans des matières où il devrait être libre à chacun de suivre l’impulsion de sa conscience. Et dans l’exercice de ce patronage, ils ne sont effectivement soumis à aucune responsabilité. »

Les griefs de M. Brougham contre les Magistrats ecclésiastiques ne sont que l’expression d’un sentiment général en Angleterre. Comme il le dit, c’est surtout de leur excès de zèle que l’on se plaint, et le mal serait beaucoup moindre, si leurs collègues laïques voulaient imiter leur activité, et ne pas se décharger sur eux de1a plus grande partie du travail. Sur trois ou quatre Magistrats siégeant à un tribunal de quarter sessions, on peut affirmer, presque coup sûr, qu’il y a un Magistrat ecclésiastique.

En général, c’est à sa fortune, à son influence seule qu’un Magistrat doit sa nomination. Ces titres-là lui suffisent pour acquérir le droit d’administrer et de juger ses concitoyens, sans examen, sans élection préalable ; il faut ajouter, sans responsabilité subséquente.



ANGLETERRE. ADMINISTRATION LOCALE.

Lettre III

Des garanties contre les actes illégaux des magistrats

Nous avons terminé notre dernière lettre en parlant de la composition du corps des Magistrats, nous nous proposons à présent de faire, connaître quelles sont les garanties que les lois anglaises accordent contre l’illégalité de leurs actes. On peut, en général, appeler des petty sessions aux quarter sessions, et des quarter sessions aux juges de Westminster. On peut aussi, dans tous les degrés de juridiction, faire évoquer une cause devant la cour du banc du roi, en obtenant de cette cour ce qu’on appelle un writ of certiorari. Dans la plupart des affaires administratives, l’évocation, comme l’appel, est interdite Le jugement des quarter sessions en ces matières est déclaré définitif, du moins, pour le fond ; car il paraît que l’appel peut toujours avoir lieu pour défaut de forme.

Il serait sans doute à désirer que l’on donnât ici plus de détails sur cette importante question ; mais on sait quel épouvantable dédale offrent la jurisprudence et le système judiciaire anglais, et l’on reconnaîtra que pour éclaircir ce point d’une manière tout-à-fait satisfaisante, il eût fallu se livrer à des recherches très longues, très pénibles et peut-être infructueuses. D’ailleurs les frais de justice sont tellement excessifs en Angleterre, que l’évocation ou l’appel des cours des Magistrats à celles des juges royaux n’a lieu que fort rarement, et pour le grand nombre des causes, on ne dépasse pas la juridiction des petty et quarter sessions. Si la composition d’un tribunal doit être le garant de son impartialité, il faut avouer que sous ce rapport la composition des quarter sessions laisse beaucoup à désirer. C’est devant les collègues de son premier juge que l’appelant doit venir réclamer la cassation de l’arrêt par lequel il se croit injustement condamné. Il peut redouter avec raison l’indulgence mutuelle d’hommes liés entre eux par l’amitié ou les relations de société, et la susceptibilité inquiète de l’esprit de corps, toujours effrayé de proclamer les erreurs ou les torts d’un collègue. Le Magistrat même qui a prononcé en première instance peut prendre place parmi les juges en appel, et cette possibilité se réalise quelquefois.

Il y a, en outre, une circonstance qui tend beaucoup à diminuer dans les quarter sessions la contrainte salutaire de la responsabilité morale. C’est qu’elles sont censées se composer de la totalité des Magistrats du comté, quoique, dans le fait, il n’y en ait qu’un petit nombre qui prennent part à leurs délibérations. Ceux-ci rendent leurs arrêts au nom de la cour, et quelle que soit leur décision, elle ne les compromet pas personnellement.

Il est singulier que les Anglais, qui, dans leur jurisprudence ont si souvent adopté le principe de l’unité du juge, parce qu’ils regardent l’immense responsabilité qui pèse alors sur lui comme la meilleure garantie de son équité, aient si complètement abandonné ce principe dans la constitution de leurs quarter sessions.

« Voyez, dit M. Brougham, la différence de responsabilité entre les quarter sessions et une des hautes cours du royaume. Au banc du roi, le nom du juge qui prononce le jugement est connu ; le vénérable Magistrat s’offre en personne aux regards de son pays ; il est toujours placé à la barre de l’opinion publique. Ici est lord Tenterden ; ici et M. le juge Bailey, chacun en son nom... Là vous trouvez simplement la cour des quarter sessions, qui n’est le nom de personne, comme dit Swift. Jamais il n’est question individuellement des Magistrats qui la composent, leurs noms ne sont pas même publiés. C’est un corps sans cesse variable ; si du moins il se composait toujours des mêmes individus, il y aurait quelque chose d’approchant une responsabilité ; mais à présent il n’y en a aucune, et où la responsabilité n’existe pas, l’injustice existera aussi long-temps que les hommes seront hommes. »

Voilà pour ce qui est du recours par voie d’appel contre le actes des Magistrats, appel toujours judiciaire, comme vous voyez ; car l’administration centrale n’a point de compétence pour connaître des griefs qui s’élèvent contre les fonctionnaires de l’administration locale. Elle ne peut réformer les actes d’un Magistrat quoiqu’elle puisse le punir d’une certaine façon, en rayant son nom de la commission de la paix pour le comté. Mais les exemples d’une pareille sévérité sont extrêmement rares, et lord Eldon, le dernier chancelier, s’était imposé la loi, dont nulle force au monde, disait-il, ne pourrait le faire départir, quels que fussent les torts d’un Magistrat, soit dans sa conduite privée, soit dans sa conduite politique, de ne jamais le retrancher de la commission, tant qu’une condamnation judiciaire n’aurait pas été portée contre lui.

L’appel à un tribunal ou à une autorité supérieure suffit, pour le redressement des erreurs involontairement commises par le Magistrat dans l’exercice de ses fonctions. Mais s’il a violé la loi de dessein prémédité ; si dans sa conduite il s’est laissé entraîner par des motifs coupables, une nouvelle sorte de recours doit être ouverte contre lui. Le citoyen lésé par son arrêt a droit de réclamer une indemnité pour le dommage qu’il a éprouvé, et d’appeler sur le prévaricateur la vengeance de la société.

En France, l’autorisation du conseil d’état est nécessaire pour traduire en justice un fonctionnaire public. Une pareille restriction n’existe pas en Angleterre ; mais il en est d’autres équivalentes.

« Les fonctions amoncelées sur nos juges de paix, dit Blackstone, sont tellement nombreuses, que peu d’hommes aiment à s’en charger, et q’un plus petit nombre encore sont capables de les remplir. Le pays a d’immenses obligations à celui qui, sans vues intéressées, entreprend ce pénible service ; aussi lorsqu’un Magistrat, d’ailleurs bien intentionné, erre involontairement dans l’exercice de ses fonctions, il est traité avec indulgence par les cours supérieurs, et de nombreux statuts ont été faits pour le protéger. »

Voici les dispositions de ces statuts, dont parle Blackstone :

1° Nulle action ne peut être intentée contre un Magistrat, pour aucun acte relatif à l’exercice de ses fonctions, si elle ne lui est notifiée un mois à l’avance (24 G. II, ch. 44, § 1).

2° Le Magistrat peut offrir des dommages et intérêts à la partie lésée, dans le mois qui suit la notification (§ 2).

3° Le plaignant n’est admis à faire la preuve que des faits contenus dans la notification (§ 5).

4° L’action doit être commencée, dans les six mois qui suivent l’acte dont il est porté plainte (§ 7).

5° Si le plaignant obtient un jugement en sa faveur, et que le Magistrat soit déclaré avoir agi méchamment et de dessein prémédité, le plaignant obtiendra doubles frais (§ 8).

6° Mais si le plaignant est débouté, soit faute de preuves suffisantes, soit faute d’avoir rempli les formalités préalables, soit parce que des dommages et intérêts suffisans avaient été offerts, alors le Magistrat obtiendra doubles frais (7. Jac. ch. 5).

7° Si l’action a lieu en raison d’une sentence au criminel, le plaignant ne pourra, en tout cas, recouvrer que le montant des peines pécuniaires, et deux deniers de dommages et intérêts, sans frais, à moins que le Magistrat ne soit déclaré avoir agi méchamment (43, G. III, ch. 141, § 1).

8° Enfin, le Magistrat doit avoir gain de cause, quand même la sentence attaquée aurait été cassée subséquemment, s’il peut établir que l’accusé était réellement coupable, et que la peine prononcée n’était pas plus forte que celle portée par la loi (§ 2).

Quelque favorables que soient aux Magistrats les dispositions précédentes, la partialité de la cour du banc du Roi, à la juridiction de laquelle ils sont soumis, est pour eux une égide encore bien plus puissante.

Cette cour a trois manières de procéder contre un Magistrat : ou elle lui envoie une admonition, ce que l’on appelle un mandamus, pour le rappeler à son devoir, ou elle institue contre lui une poursuite d’office (information), ou elle permet au plaignant de lui intenter, devant elle, une action au criminel (indictement).... Mais la cour se montre également avare de ces trois modes de répression, alors même que toutes les formalités légales que nous avons énumérées ont été remplies.

II est vrai qu’on peut encore procéder contre un Magistrat par voie d’accusation dans la chambre des communes. Mais cette chambre est elle-même, en grande majorité, composée de Magistrats, et l’indulgence si naturelle envers des collègues, offre peu d’espoir au sujet opprimé qui vient demander justice. Rappelons encore, à cet égard, le témoignage de M. Brougham ; voici comme il s’exprimait à la chambre des communes :

« Quelle garantie possédons-nous contre les abus de pouvoir d’un Magistrat ? On me dira que nous pouvons procéder contre lui par voie d’accusation, ou d’action au criminel. Mais par le temps qui court, quel homme serait assez déraisonnable pour venir accuser un Magistrat devant cette chambre ? autant vaudrait attaquer un ministre. Reste l’action au criminel !... Mais pour obtenir seulement une prise en considération, ne faut-il pas apporter la preuve que le Magistrat s’est laissé déterminer par de coupables motifs, et se fonder, non pas seulement sur les assertions des témoins, mais sur des faits qui établissent irrésistiblement la prévarication.

La difficulté de prouver la corruption est presque insurmontable, parce que le Magistrat, pour se débarrasser de toute responsabilité, n’a qu’à adopter le parti bien simple de ne pas motiver sa décision, de ne dire absolument rien, et de garder pour lui ses raisons. Si vous ne pouvez pas faire voir qu’il a lui-même expliqué ses motifs, ou s’il n’y a pas quelques circonstances tout-à-fait accablantes contre lui, il ne vous est pas possible d’obtenir même une instruction sur l’affaire.

La corruption dans un Magistrat, disait dernièrement un des recueils périodiques le plus estimés de l’Angleterre,[5] n’est pas seulement de la vénalité. L’amour de la vengeance, l’amour de l’oppression, sont aussi de la corruption. Cependant, dans beaucoup de cas d’une injustice si criante, que toute personne douée d’une dose ordinaire de raison et de sentiment eût déclaré que le Magistrat était le plus grand tyran du monde, la cour du banc du Roi s’est contentée d’absoudre le Magistrat, mais sans lui accorder de dépens, c’est-à-dire, chaque partie payant les siens. C’est une chose bien connue de tous les gens du palais, que la cour ne prend jamais une pareille décision, que lorsque l’opinion des juges est tout-à-fait contraire au Magistrat ; et dans le fait, on en parle toujours comme d’une condamnation formelle. Mais quel dédommagement est-ce au malheureux plaignant, qui doit toujours être, en général, un homme d’une condition peu élevée, d’apprendre qu’il doit s’estimer fort heureux de n’avoir pas à payer aussi les dépens de l’autre partie, pour s’être permis de commencer des poursuites contre un gentleman, qui consacre gratuitement ses services à son pays ? »

Le même écrivain cite l’exemple d’un Magistrat (c’était un ecclésiastique), qui fut dernièrement impliqué dans un procès criminel devant la cour du banc du roi, pour avoir, méchamment et contre l’évidence des faits, mis un individu en prévention. Ce qui suit suffira pour vous faire apprécier la conduite qu’il avait tenue dans cette affaire. Interrogé pourquoi il n’avait pas confronté les témoins avec l’accusé, il répondit qu’il avait l’habitude de laisser tous les comparans, hors celui qu’il interrogeait actuellement, à la porte de son salon, parce qu’il n’aimait pas à sentir l’odeur de tant de gens du commun. Le dénonciateur à la requête duquel les poursuites avaient eu lieu, fut déclaré coupable de faux témoignage, et condamné à des dommages et intérêts considérables. Le Magistrat fut renvoyé en payant moitié des dépens ; il échappa à tout châtiment judiciaire, mais non pas à l’exécration du comté où il réside.

Un même argument est toujours mis en usage par ceux qui prétendent soustraire les Magistrats à une juste responsabilité. « Après tout, c’est un service gratuit ; nous n’avons pas le droit d’être trop sévères. » M. Brougham s’est aussi chargé de répondre à cet argument. « Justice à bon marché est une bonne chose, dit-il ; mais justice à haut prix vaut mieux qu’injustice à bon marché. Si je voyais clairement le moyen de payer les Magistrats, et d’assurer ainsi un accomplissement plus consciencieux des devoirs, de la magistrature, je préférerais certainement les rétribuer en argent que de les laisser se payer de leurs propres mains par des bassesses et la violation de leurs devoirs. » Et ici M. Brougbam rapporte les divers expédiens auxquels ont recours certains Magistrats pour s’indemniser indirectement des sacrifices, qu’ils font à la chose publique avec une si noble apparence de désintéressement. Il y en a, par exemple, qui sont de moitié avec leurs greffiers pour le partage des honoraires, etc. Mais il est juste de dire que ces vils trafics sont une chose rare parmi les Magistrats anglais ; on ne peut guère les reprocher qu’aux Magistrats dans les villes de corporation, qui forment, comme on l’a vu au commencement de cette lettre, une classe tout-à-fait à part. Les véritables juges de paix, les juges de paix de comté, sont la plupart, en raison de leur fortune même, au-dessus de pareilles petitesses. Beaucoup d’entre eux paient eux-mêmes leurs greffiers, et ne leur permettent pas de recevoir d’honoraires. Il n’en est pas moins vrai que leurs services sont loin d’être sans rémunération effective, et l’on a justement observé que, s’il n’en était pas ainsi, il n’y aurait peut-être pas un Magistrat sur cent qui se vouât à ses fonctions, uniquement par amour du bien public. « Indépendamment de tout avantage pécuniaire dit un écrivain que j’ai déjà cité, il y a une foule de motifs qui doivent faire désirer à un gentleman demeurant à la campagne la place de magistrat : elle lui donne influence, importance, pouvoir ; elle lui fournit mille moyens d’obliger un ami, de désobliger un ennemi ; il peut, avec l’aide d’un collègue complaisant, faire détourner un sentier qui gêne la vue du salon de son ami, refuser une patente à un aubergiste qui lui déplait, mettre lui-même en prévention ou juger les braconniers de son propre gibier ; il peut enfin, sans prendre beaucoup de peine, se donner les airs d’un grand personnage dans le district où il réside. »

L’institution des Magistrats, avec des avantages éminens, est profondément viciée par l’absence complète de responsabilité. Ils sont irresponsables par les clauses, légales qui les protégent, par la partialité avouée de la cour du banc du roi en leur faveur, parce qu’ils n’ont au-dessus d’eux aucun contrôle administratif, et enfin parce qu’ils ne sont point élus. Quand on songe qu’un magistrat a le droit de faire arrêter un des sujets du roi (car tel est encore le terme d’usage en Angleterre), de le mettre en prévention, de le juger correctionnellement en petty sessions, criminellement en quarter sessions, en appel, après l’avoir condamné en première instance ; de le juger, dans ses démêlés trop fréquens avec le fisc, dans ses contestations avec les diverses administrations locales ; de le surveiller dans l’exercice de son industrie ; de régler sa taxe des pauvres, sa taxe des routes, sa taxe pour le comté ; de lui appliquer la loi lorsqu’il est pauvre, pour le faire admettre dans la paroisse ou pour l’en faire exclure, et mille autres petits moyens de vexation que la loi met entre ses mains ; qu’il prend, en outre, une part active à plusieurs branches importantes de l’administration locale ; lorsqu’on pense que tous ces pouvoirs sont exercés sans aucune responsabilité ; que la décision du magistrat, souvent dans les petty sessions, et presque toujours dans les quarter sessions, est définitive et irrévocable ; qu’il n’est contrôlé ni par les tribunaux, qui se font une loi de repousser la plainte, ni par les citoyens dont il n’est pas mandataire : on se demande s’il est question de l’Angleterre, ou bien de ce que nous nus imaginons être la Turquie.

On me parlera de la puissance des mœurs, des habitudes, de l’opinion, comme servant de correctifs à ce système. Cela est vrai jusqu’à un certain point : en petty sessions, en quarter sessions, occupés à rendre la justice, ou bien à délibérer sur les affaires du comté, les Magistrats sont toujours en présence du public. Même lorsqu’ils exercent dans leurs propres maisons, ils n’ont pas le droit de s’y soustraire à la publicité, bien que je n’affirme pas que dans la pratique il n’en soit pas autrement. S’ils se permettent quelque chose d’irrégulier ou d’illégal, la presse est là pour les rappeler à leur devoir. En l’absence de toutes les autres garanties, la publicité seule a pu protéger les sujets contre l’arbitraire des Magistrats : elle l’a modéré du moins et l’a empêché de se détruire par ses propres excès. C’est grâce à elle que l’institution des Magistrats, malgré sa nature éminemment despotique, a pu traverser tant de siècles, et prendre même un nouveau développement dans l’époque qui a suivi la révolution, époque de liberté pour l’Angleterre, quoique d’une liberté moindre qu’on ne le pense communément. Toutefois dans un village, la puissance de l’opinion est peu de chose, et le malheureux paysan qu’on opprime peut difficilement se faire jour jusqu’au public, à travers le mur d’airain qui l’environne de toutes parts. Les exemples ne manquent pas, d’actes arbitraires, de persécutions odieuses, exercés par des Magistrats. Mais, est-il nécessaire de recourir aux faits pour assurer que de graves abus doivent être la conséquence de la cumulation de tant de pouvoirs, jointe à une entière absence de responsabilité ? Avec la moindre connaissance du cœur humain, peut-on croire qu’il en soit autrement ?

Quelques écrivains parlent sans cesse des hautes vertus, du noble caractère des Magistrats anglais ; tirés comme ils le sont de l’élite de la société, comment pourraient-ils ne pas mériter une partie au moins des éloges qu’on leur distribue ? Comme individus, leurs adversaires même se plaisent à leur rendre justice. Mais en possession d’un si vaste pouvoir, et affranchis de toute responsabilité, il est impossible que parfois ils ne se laissent point aller à en abuser.

De la multiplicité des attributions possédées par les magistrats

Cette multiplicité peut être envisagée sous deux points de vue principaux :

1° Le pouvoir excessif qu’elle donne aux Magistrats ; les considérations auxquelles nous nous sommes livrés dans le paragraphe précédent, nous dispensent d’entrer ici dans de nouveaux développemens à ce sujet.

2° L’impossibilité pour un même individu de réunir les connaissances et les qualités nécessaires, à l’exercice consciencieux de tant de fonctions diverses. Quant à ce dernier inconvénient, quoiqu’il soit incontestable, il y a, dans la constitution du corps des Magistrats, une circonstance particulière qui tend à l’atténuer.

Comme les Magistrats sont fort nombreux dans chaque comté, la division du travail s’établit entre eux, jusqu’à un certain point. L’un s’occupe des affaires du comté en général ; l’autre, pour le district où il habite, des routes paroissiales ; un autre, des routes à barrière ; un autre, des pauvres et de la maison de travail, etc. Je ne dis pas qu’il en soit toujours ainsi, mais enfin cela se voit souvent. L’autorité des Magistrats s’étendant à tout le comté indifféremment, sans distinction de districts, il y a même entre eux cette espèce de concurrence qui existe entre les hautes cours judiciaires anglaises,[6] et que Bentham et son école voudraient, avec raison peut-être, établir dans tous les degrés de la judicature. Les relations naturelles de voisinage, et surtout l’institution des petty sessions pour les divers districts, modifient beaucoup sans doute ce principe de concurrence. A la rigueur cependant chacun est maître de s’adresser, dans quelque affaire que ce soit, au Magistrat dont il a la meilleure opinion, et dans les localités où résident plusieurs Magistrats, c’est une faculté dont on fait constamment usage.

Partout, d’ailleurs, le principe de la concurrence agit en ce sens, qu’au bout d’un certain, temps les hommes habiles finissent toujours par mettre leurs collègues moins capables entièrement de côté.. Ceux-ci se contentent de les voir faire, et beaucoup même s’abstiennent entièrement d’exercer.

La concurrence dans la judicature et l’administration, dont nous voyons une faible ébauche dans l’institution des Magistrats, est un principe d’une haute importance, à peine entrevu de nos jours, mais sur lequel il est bon d’appeler pour l’avenir les méditations des hommes d’état.

Des fonctions judiciaires des magistrats

Sous ce titre, je comprends la police judiciaire et les différentes sortes de juridictions en matière correctionnelle et criminelle, qui appartiennent aux Magistrats. Ce n’est pas une des particularités les moins remarquables du développement social en Angleterre, que ce pouvoir judiciaire exercé par de simples particuliers, succédant à l’ancienne juridiction des cours féodales, tandis que, dans le reste de l’Europe, l’héritage de ces cours passa au corps des gens de loi. Ce fut, comme je l’ai déjà dit, sous le règne d’Édouard III, que les conservateurs de la paix reçurent d’abord des fonctions judiciaires, et prirent le titre de juges ; mais il paraît qu’ils devaient toujours être assistés d’un homme de loi, et qu’ils prononçaient avec le concours d’un jury. Peu à peu ils supplantèrent les anciennes cours du comté, du hundred et du manoir. Toute cette classe de crimes que les Anglais appellent felonies, fut jugée par les quarter sessions. Quant à la juridiction sommaire des Magistrats pour les délits et contraventions, juridiction qui a été successivement constituée et augmentée par une multitude de statuts, on n’en connaît pas la première origine. Il est très singulier qu’une pareille juridiction, si directement contraire à l’article de la grande Charte qui garantit à tous les sujets le droit d’être jugés par leurs pairs, ait fixé si peu l’attention des publicistes, qu’ils ne se soient pas même donné la peine d’en constater les premières traces. On voit seulement que ces pouvoirs ne leur furent distribués qu’avec une grande réserve, durant la lutte long-temps prolongée entre la royauté et le peuple, entre le pouvoir et la liberté ; ils furent beaucoup augmentés lorsque les droits de l’un et de l’autre eurent été mieux fixés à l’époque de la révolution ; ils reçurent enfin un nouvel accroissement après l’accession de la maison de Hanovre.[7]

C’est surtout dans l’exercice de leur pouvoir judiciaire que les Magistrats sont maintenant en Angleterre l’objet de plaintes universelles, et il faut le dire, c’est avec raison. A quel titre, en effet, ces hommes acquièrent-ils le pouvoir de prononcer sur la fortune et la liberté de leurs concitoyens ? La plupart ont passé leur vie dans les occupations de l’agriculture, du commerce, ou le plus souvent dans l’oisiveté. Lorsqu’ils entrent en fonctions, et quelquefois même long-temps après, ils n’ont jamais ouvert un livre de droit, n’ont aucune connaissance des lois dont ils doivent faire l’application, et portent dans leurs fonctions de juges, leurs préjugés et leurs passions habituelles. Tels sont cependant les hommes qu’on investit de pouvoirs judiciaires si étendus.

Dans l’exercice de leur juridiction sommaire, la loi autorise continuellement les Magistrats à prononcer des amendes qui s’élèvent jusqu’à 5, 10, et même 20 liv. st. et un emprisonnement qui va jusqu’à trois et six mois. Souvent ils sont parties intéressées dans l’affaire qu’ils doivent juger, ce qui arrive constamment, par exemple, pour les contraventions de la chasse. Un propriétaire juge lui-même le braconnier qui tue son gibier ; et vous pouvez penser de quelle manière cette justice est administrée. « Il n’est pas, dit M. Brougham, sur la face de la terre, un pire tribunal, pas même le tribunal d’un cadi, que celui devant lequel sont jugées journellement les contraventions de chasse : je veux dire une paire de Magistrats chasseurs. Loin de moi l’idée que leurs motifs soient criminels ; mais ils sont entraînés à leur insu par l’horreur qu’ils ont de ce caput lupinum, de cet hostis humani generis, comme l’appelait une fois un de mes honorables amis ici présent, de ce feroe naturoe, UN BRACONNIER. Les mêmes abus existent dans tout ce qui est soumis à leur juridiction sommaire, dans les jugemens des petits délits contre la propriété, dans les causes de voies de fait, principalement contre des officiers de police, dans les causes de non-paiement de dîmes ; enfin dans une multitude d’autres matières qui, intéressent la liberté et la fortune des sujets. La manie de mettre en prévention sans motifs bien fondés a aussi beaucoup augmenté dans ces derniers temps. Un Magistrat met son amour-propre à envoyer aux assises un grand nombre de prévenus : cela lui vaut la gloire d’être cité devant le juge du roi, le shérif et le grand jury. Dans ce jour solennel, il a le plaisir d’entendre ces mots qui volent de bouche en bouche : Quel homme ! quel terrible magistrat ! Personne ne nous envoie tant de monde. »

Dans les quarter sessions, les Magistrats peuvent condamner à l’emprisonnement, au fouet, à l’amende, à la déportation pour sept et quatorze ans. « J’ai frémi, dit M. Brougham, en voyant de quelle manière ces terribles pouvoirs sont quelquefois exercés par une juridiction non responsable de ses actes. » Toute personne qui assiste pour la première fois à des quarter sessions ne saurait se défendre du même sentiment, et on se demande, lorsqu’on a fréquenté ces cours, si elles étaient bien connues de ceux qui ont tant exalté la plénitude des tribunaux anglais. Si l’accusé n’a pas le moyen de payer lui-même un défenseur, il doit s’en passer ; il ne lui en est point nommé d’office. Deux Magistrats suffisent pour former la cour, et le nombre de ceux qui siègent n’est ordinairement pas plus considérable. L’un des deux est le président. Il devrait être élu par ses collègues à chaque session, mais l’usage est de continuer en charge le même individu : c’est presque toujours lui seul qui prononce la peine sans consulter ses collègues ; et ce pouvoir n’aurait aucun inconvénient, si le président l’exerçait sous sa propre responsabilité, et non pas en se couvrant de celle de la cour. D’après ce que j’ai vu, je suis persuadé que, pour un accusé, la condamnation à quelques jours de prison, ou bien à sept années de déportation est une alternative qui dépend bien souvent de la manière dont le président a passé la nuit. En condamnant un homme, jamais on ne s’abaisse à lui dire en vertu de quelle loi il est condamné ; mais vous entendez des allocutions dans le genre de celle-ci : « Mon ami, vous êtes dans une mauvaise voie ; vous vous ferez pendre ! puissent quelques mois de prison vous rendre plus sage ! » Ou bien : « Mon ami, nous sommes fâchés d’être si sévères ; mais il faut que nous fassions un exemple de vous : vous aurez sept années de déportation. » Enfin les boutades d’esprit aristocratique, d’intolérance, de bigotisme, dont on est témoin dans les quarter sessions, sont faites pour donner une idée peu favorable de la justice qui s’y distribue. Telle est cependant l’importance que les Anglais attachent à l’indépendance pécuniaire comme garantie de l’équité du juge, que, malgré l’inaptitude évidente des Magistrats pour les fonctions judiciaires, beaucoup de personnes hésiteraient à les en dépouiller. Les traitemens qu’on croirait convenables d’allouer aux hommes de loi qui les remplaceraient, afin de les mettre au-dessus de la corruption, et de leur offrir des avantages équivalens à ceux que présente le barreau, seraient si élevés, qu’ils formeraient une addition notable aux charges publiques.

Il est impossible cependant que, tôt ou tard, on n’adopte pas ce parti. Le président des quarter sessions au moins devrait être un homme de loi salarié. Tel est déjà celui du comté de Lancaster, avec un traitement de 800 liv. St. (20,000 fr.) par an.

Dans les grandes villes, la multiplicité des affaires a également rendu indispensable la nomination de Magistrats salariés. A Londres, il y en a vingt-sept, dont trois possédant une espèce de suprématie sur les autres, constituent le tribunal bien connu de Bow-Street. Il y en a également un à Manchester, qui siège tous les jours. Il est probable qu’avec le temps cette innovation deviendra universelle, et même qu’après avoir d’abord exercé leur juridiction concurremment avec les Magistrats, les hommes de loi finiront par les supplanter et par s’approprier entièrement des fonctions qui s’accordent beaucoup mieux avec leurs habitudes et leur éducation.

Une pareille mesure a été dernièrement encore présentée pour le comté de Chester, et je ne puis m’empêcher de rapporter ici un incident qui s’est passé dans le cours de la discussion, parce qu’il est propre à jeter un nouveau jour sur le sujet, et surtout parce qu’il offre un exemple frappant de la manière dont on entend en Angleterre les droits des localités.[8]

A la seconde lecture du bill pour la prévention du crime dans le comté de Chester, un membre de la chambre des communes, M. Leycester, s’opposa à la mesure, comme étant propre, par la création d’une magistrature salariée, à faire naître des préventions défavorables contre les Magistrats du comté. « Dans l’opinion de l’honorable membre, ces Magistrats s’acquittaient de leurs fonctions aussi bien que ceux d’aucun autre comté du royaume ; et il regrettait de voir un très-honorable gentleman (M. Peel) se montrer à la chambre dans une pareille occasion, lorsque sa présence ne pouvait avoir d’autre but que d’exercer une influence ministérielle sur un bill tout-à-fait privé (upon a mere private bill). »

M. le secrétaire d’état Peel répondit qu’il ne pouvait se résigner à ne voir dans le projet, en discussion qu’un simple bill privé.... Le titre même lui apprenait que c’était un bill pour faciliter la prévention du crime dans le comté de Chester ; et il pensait qu’il y avait là un motif bien suffisant pour légitimer son apparition à la chambre durant les débats. En sa qualité de secrétaire d’état, il se sentait obligé de prendre part à la discussion, et de déclarer que si le comté de Chester consentait à s’imposer la dépense de cette amélioration, il ne voyait pas pourquoi il lui serait interdit d’en faire l’essai. Il avait été question d’appliquer une mesure à peu près semblable à tous les comtés d’Angleterre... Mais en raison de la difficulté du sujet, et du grand nombre de juridictions concurrentes qu’il s’agissait de régler on s’était aperçu que les travaux préparatoires seraient fort étendus, et prendraient beaucoup de temps. Lorsqu’il considérait le nombre de requêtes constamment adressées au département de i’intérieur, pour obtenir l’assistance des officiers du bureau général de police à Londres (Bow-Street officers), il devait donner avec empressement son appui à toute mesure ayant pour but d’organiser une bonne police locale.

« Toutefois, en continuant, de soutenir que le bill ne devait pas être considéré comme étant purement un but privé, il était bien aise de déclarer devant la chambre, qu’il renonçait à donner son vote dans cette occasion, afin qu’on ne le put pas soupçonner de vouloir s’immiscer dans une affaire d’intérêt local. »

Voilà donc un comté d’Angleterre qui change de fond en en comble la constitution de sa magistrature, d’un corps dans lequel sont concentrés les plus vastes pouvoirs administratifs et judiciaires ; et le secrétaire d’état au département de l’intérieur croit qu’il ne lui est pas permis de donner son vote dans cette occasion, de peur de blesser l’indépendance locale. Ce qu’il y a de remarquable, c’est que le journal dont j’extrais ces détails, et qui appartient au parti radical, gourmande vivement le ministre de son excessive réserve. Tandis qu’en France l’opinion libérale attaque la centralisation, en Angleterre, la même opinion la réclame pour en faire une arme contre l’aristocratie. Mais on ne doit pas craindre qu’en Angleterre cette tendance aille jamais fort loin ; elle est trop contraire à l’ensemble des institutions du pays : elle n’y a point été préparée, comme elle l’a été chez nous, par une longue suite de siècles.

Il me reste à parler des attributions administrative des Magistrats.

d'E...



  1. En vertu de l’initiative parlementaire, ces réformes eussent pu être proposées par tout du parlement. Il était de bienséance d’en laisser le soin au secrétaire pour l’intérieur, dès qu’il consentait à s’en charger.
  2. Voyez pour la juridiction sommaire des magistrats en petty sessions, l’ouvrage de H. J. Pye, Duties of a justice of the peace, out of sessions, London, 1827 ; et pour leurs attributions en généra1, Burn’s Justice of the peace.
  3. Voici le tableau de ces dépenses en 1823, pour tous les comtés d’Angleterre, tiré de l’ouvrage intitulé : Statistical Illustrations of the british empire, p. 29, Londres, 1827
    Livres sterling francs
    Ponts 65,000 1,625,000
    Prisons 123,000 3,075,000
    Maisons de correction 114,000 2,850,000
    Transport de criminels 24,000 600,000
    Poursuites en justice 84,000 2,100,000
    Mendians 13,000 325,000
    Coroners 13,000 325,000
    Milice des comtés 4,000 100,000
    Hôtels des comtés 24,000 600,000
    Greffes des quarter sessions 21,000 525,000
    Trésoriers 7,000 175,000
    Diverses 58,000 1,450,000
    Livres sterl. 550,000 13,750,000
    On sera peut-être surpris devoir figurer dans ce compte 84,000 liv. st. pour frais de poursuites en justice, puisqu’elles sont toujours faites par les particuliers, et non par un officier public. Cela est vrai ; mais en même temps, il est d’usage, pour les comtés, d’accorder à la partie plaignante au moins une portion de ses frais.
  4. Le grand jury, soit aux assises du comté, soit aux quarter sessions, est une espèce de chambre d’accusation, qui examine l’instruction de toutes les causes envoyées devant la cour, et décide s’il y a ou non lieu à poursuivre. Il se compose de vingt-quatre jurés, choisis par le shérif, parmi les habitans les plus considérables du comté.
  5. London Magazine. Octobre 1828.
  6. La cour du Banc du Roi, la cour de l’Echiquier la cour des Plaids-Communs sont également compétentes pour connaître d’un très grand nombre d’affaires.
  7. Voyez l’ouvrage déjà cité de Pye, Introduction.
  8. Voyez l’Examiner, du 20 avril 1829.
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